Las reformas económicas estructurales que necesita Colombia

Publicado en la Revista Fasecolda No. 170, 2018

El inicio de un nuevo periodo presidencial es adecuado para impulsar las reformas estructurales que necesita un país, a pesar de que sean impopulares. No tramitarlas implica aplazar indefinidamente la solución de problemas trascendentales para la economía, que pueden terminar afectando al propio gobierno que no lo hace.

Los gobiernos anteriores no avanzaron, o lo hicieron a medias, en las diversas reformas estructurales que necesita Colombia. El objetivo propuesto en este documento es describir aquellas más importantes en materia económica, resaltando la problemática que las caracteriza.  

Reforma tributaria

Desde la reforma constitucional de 1991 el gasto público comenzó a crecer más que los ingresos. Para financiarlo, Colombia cayó en un círculo vicioso de tramitar reformas tributarias cada 18 meses, pero no ha logrado eliminar la diferencia.

El resultado es un estatuto tributario complejo, inestabilidad en las reglas de juego para los contribuyentes y altísimas tasas efectivas de tributación, que incentivan la evasión, la elusión y el cabildeo para obtener privilegios.

Paradójicamente, la carga tributaria es baja (los ingresos fiscales como porcentaje del PIB bordean el 20%), pero la tasa efectiva de tributación, calculada por el Banco Mundial, está entre las 10 más altas del mundo: equivale al 69% de las utilidades.

Esto se explica porque la mayor parte de la tributación recae sobre pocos contribuyentes: 3.441 empresas formales aportan el 67% del recaudo del impuesto de renta; de igual forma, la base de personas naturales es estrecha por los altos umbrales a partir de los cuales se aplica la retención en la fuente. Alrededor del 82.6% de la tributación directa la hacen las empresas mientras que las personas naturales solo aportan el 17.4% (en la OCDE, las primeras aportan el 28.2% y las segundas el 71.8%).

Como producto del cabildeo mencionado, las exenciones y los tratamientos preferenciales son numerosos; el Banco Mundial calcula que el costo fiscal de estos gastos tributarios está entre el 3.0% y 4.5% del PIB.

Reforma pensional

En Colombia solo el 23% de la población en edad de jubilación recibe una pensión.

Hay problemas de sostenibilidad por el envejecimiento de la población, producto de la caída de las tasas de natalidad y mortalidad y el aumento de la esperanza de vida. Esto afecta directamente al Régimen de Prima Media (RPM) porque se reduce el número de aportantes con relación al número de pensionados. Como las reservas de este sistema se agotaron, el pago de las pensiones lo asume el Gobierno, que destina $41 billones del presupuesto anual a este rubro; este gasto es superior al monto de la inversión pública de 2018 ($34.3 billones).

En el Régimen de Ahorro Individual (RAIS), los problemas de sostenibilidad financiera se asocian con la tendencia descendente de las tasas de interés en el largo plazo, pues se encarece el financiamiento del pasivo pensional. En la medida en que las tasas de interés son más bajas, es necesario un monto mayor de ahorro de los trabajadores para obtener una pensión; y cuando la obtienen, las rentas vitalicias pueden ser impactadas negativamente, lo que sumado al riesgo de extra-longevidad, afecta a la baja los montos de las mesadas pensionales.

También hay problemas de equidad horizontal por la existencia de un subsidio en el RPM, que no lo hay en el RAIS. Al comparar dos trabajadores con historias laborales idénticas y con aportes pensionales iguales, el afiliado al RPM, en general, recibe una pensión superior a la del afiliado al RAIS.

Los problemas de equidad vertical surgen del carácter regresivo del subsidio en el RPM, pues los beneficios aumentan a medida que la pensión es más alta. Los cálculos del Departamento Nacional de Planeación indican que los pensionados del quintil más bajo reciben el 4.3% del subsidio, mientras que los de los dos quintiles de mayores ingresos reciben el 74.2%.

Adicionalmente, hay problemas de cobertura. El número de personas ocupadas en Colombia es del orden de 22 millones, y de ellos solo 7.2 millones, el 33%, cotizan o ahorran activamente en el sistema general de pensiones.

El problema de cobertura se explica por dos factores: la informalidad y la evasión. La informalidad incide en la baja densidad de las cotizaciones, de forma que muchos trabajadores no logran completar las semanas necesarias para acceder a una pensión. En el caso de la evasión, un estudio del Ministerio de Hacienda contrastó las declaraciones de renta de los trabajadores independientes con sus aportes en la Pila (Planilla única de liquidación de aportes) y encontró que el 94% de ellos son evasores; calculó en $3 billones anuales el costo relacionado.

Por último, hay problemas de riesgo jurídico que nacen del activismo judicial de cortes y jueces que mediante sus decisiones generan grandes impactos negativos y cambian las reglas de juego del sistema pensional.

Reformas al gasto público

Los gastos de funcionamiento del Gobierno son altamente inflexibles porque en su mayoría están asignados por normas. Por eso, los recortes se aplican generalmente al rubro de inversión, ocasionando mayores pérdidas de dinamismo de la economía.

La política de subsidios es regresiva porque beneficia a las personas de ingresos altos, en lugar de beneficiar a los más desvalidos. Hay problemas de focalización, irregularidades en los procesos de inscripción para obtener los subsidios y carencia de auditorías adecuadas que permitan verificar que realmente se asignan a los más necesitados.

Este es uno de los factores que explica la pérdida de capacidad de la política fiscal para afectar la redistribución del ingreso. El coeficiente de Gini de Colombia, que es uno de los más altos del mundo, prácticamente se mantiene sin cambios antes y después de la política fiscal (0.574 y 0.567, respectivamente).

La Comisión del Gasto y la Inversión Pública resalta que el proceso presupuestario es fragmentado, pues el presupuesto de la Nación, el de las entidades territoriales y el de regalías se manejan de forma independiente. Adicionalmente, en el Gobierno Central una entidad está a cargo del presupuesto de gastos, y otra del de inversión.

En general se carece de criterios técnicos para la asignación de los gastos por prioridades y por impacto esperado, además de adolecer de sistemas de evaluación de los efectos de las políticas públicas.

Con relación a la administración pública, no hay certeza sobre el tamaño del empleo público, por la coexistencia de diferentes modalidades de contratación que en algunos casos son usadas para evadir las restricciones impuestas por programas de austeridad.

El sistema de carrera administrativa tiene numerosos problemas que van desde procesos de selección poco transparentes y costosos, hasta la ausencia de incentivos y de promoción efectiva, lo que desmotiva a los funcionarios. Además, las escalas salariales son complejas y son inexistentes los mecanismos de salida. El resultado es una burocracia con baja eficiencia y poco productiva.

La contratación pública es una fuente de corrupción y de captura de rentas y de entidades públicas; hay problemas de complejidad y de transparencia de la regulación, que no permiten el flujo y el acceso a la información a los oferentes.

Otras reformas

Flexibilización laboral

El mercado laboral colombiano se caracteriza por rigideces que repercuten en alto desempleo y elevada informalidad. En las últimas décadas se adoptaron algunas reformas, pero aún subsisten factores que limitan el margen de las empresas para ajustarse a los cambios de ciclo de la economía.

Con la reforma tributaria de 2012 se eliminaron los parafiscales del Sena y el ICBF, pero todavía las cargas equivalen al 49% del valor de la nómina, según Anif.

La Ocde encuentra atípico que en Colombia el salario mínimo no tenga una diferenciación marcada con la remuneración promedio, como ocurre en la mayoría de las economías. De igual forma, un salario mínimo nacional impide la generación de empleos de calidad en las regiones en las que el costo de vida es inferior al de las grandes ciudades.

Formalización laboral

La tasa de informalidad laboral es alta; en enero-marzo de 2018, su nivel fue de 62.9% para el total del país.

La firma McKinsey calcula que en Colombia la productividad laboral relativa de los trabajadores informales es apenas el 6% de la de un trabajador de Estados Unidos; esto significa que se necesitan 17 trabajadores informales para producir lo que produce un trabajador de ese país.

La informalidad es uno de los factores que impide el crecimiento de la productividad, explica la baja cobertura del sistema pensional, incide en el exiguo recaudo tributario y hace más onerosa la operación del sistema de salud, porque se benefician del régimen subsidiado. Por esto es prioritario reducirla de forma más acelerada que la observada hasta ahora.

Conclusión

Es evidente que los temas mencionados tienen impactos negativos y que solucionarlos es vital para el futuro de la economía, en un mundo crecientemente globalizado. No darles la solución estructural que requieren es condenar al país a quedarse del tren del desarrollo. La globalización demanda empresas más competitivas y más innovadoras; pero los problemas mencionados son un lastre que impide a las firmas colombianas cumplir con esos requisitos.

Candidatos: ¡A formalizar!

Artículo publicado en Portafolio, el viernes 25 de mayo de 2018

Por múltiples razones el país debe emprender una lucha a muerte contra la informalidad. De ellas, considero tres prioritarias: el acceso a las pensiones, la productividad de la economía y la necesidad de enseñar a pescar.

Con relación a las pensiones, la sociedad como un todo debería vivir en permanente alarma, porque el 80% de las personas en edad de jubilación no puede acceder a ellas. Aun cuando Colombia registra notables avances en algunos indicadores sociales y persiste la cultura de solidaridad familiar, este hecho es un lunar enorme.

Paradójicamente, esos avances agravarán la situación. Menores tasas de natalidad, caída de las tasas de mortalidad y aumento de la esperanza de vida, nos pusieron en la senda del envejecimiento poblacional, hacen más compleja la sostenibilidad del sistema pensional de reparto y más oneroso el costo fiscal que toda la sociedad debe asumir, si la alta informalidad perpetúa los actuales niveles de cobertura.

Con relación a la productividad, Mckinsey calculó hace algún tiempo la productividad laboral relativa de la mano de obra informal del país y encontró que en promedio se necesitan 17 trabajadores informales de Colombia para producir lo de un trabajador de Estados Unidos.

La productividad de un trabajador del sector formal de Colombia es siete veces superior a la del informal. Esto evidencia la magnitud del impacto negativo que sufre la economía como consecuencia de las elevadas tasas de informalidad. Pese a que este índice ha descendido desde la reforma tributaria de 2012, que eliminó los parafiscales del Sena y del ICBF, su nivel se encuentra en el 62.9% para el total nacional en el primer trimestre de 2018.

Esta relación entre informalidad y productividad es fundamental para entender, entre otras cosas, por qué el país no logra diversificar las exportaciones, a pesar de los numerosos programas implementados en los últimos 50 años.

Por último, para combatir la informalidad es necesario aplicar el adagio de enseñar a pescar en lugar de regalar el pescado. Está muy bien que una economía en desarrollo tenga acceso universal a la salud, subsidiando el acceso del 50% de la población, brinde educación gratuita, regale viviendas o las subsidie, cuente con subsidios al consumo de servicios públicos, y tenga programas de alimentación para las personas menos favorecidas; pero esas acciones caritativas tienen un impacto negativo en la formalización.

Son conocidas las marrullas usadas para inscribirse en el Sisben y hacerse acreedores a diversos subsidios; de igual forma, muchos afiliados se niegan a contratarse en empleos formales por temor a perder esas dádivas.

Es lícito evaluar la política de subsidios como un éxito de la política social, porque ha contribuido a reducir la pobreza, pero también son evidentes los efectos no deseados que alimentan la informalidad y la pésima distribución del ingreso. Los indicadores de concentración del ingreso (Gini) de Colombia no solo están entre los peores del mundo, sino que se mantienen prácticamente iguales antes y después de la política de subsidios. La causa es conocida: problemas de focalización, subsidios regresivos en pensiones y educación y fuerte relación de dependencia porque la política carece de mecanismos de graduación para los beneficiarios de la generosidad del Estado.

Este es un gran reto para el nuevo presidente. Los candidatos tienen la palabra.

Formal versus informal

Publicado en Ámbito Jurídico, Año XVII – No. 402; 15 al 28 de septiembre de 2014

Cuando uno logra conseguir un taxi libre y el conductor está de buen humor y va para donde uno necesita ir, se suelen establecer enriquecedoras conversaciones mientras se disfrutan los trancones de Bogotá. Ellos son una especie de termómetro del país; tienen su particular visión sobre el acontecer político, la actualidad deportiva, los problemas de la economía, el escándalo del momento, las “genialidades” del alcalde, etc. 

En esos ocasionales coloquios indago sobre su vida en la informalidad laboral. Una pregunta obligada es cómo hacen para vivir con ingresos inferiores al salario mínimo; no hay respuesta porque ganan más del mínimo.

La mayoría de los taxistas trabaja mediante convenios verbales que parecen sacados de la época feudal o de los albores de la revolución industrial. El dueño del vehículo lo presta a los taxistas por turnos de 12 horas a cambio de una renta del orden de los $60.000; terminada esa jornada, deben entregarlo recién lavado y con el tanque del combustible lleno. El sueldo de los taxistas comienza ahí; todo lo que obtengan por encima de esos pagos, constituye su ingreso.

Salvo un ahorro forzoso para cubrir eventuales daños, generalmente el dueño se desentiende de cualquier otro compromiso laboral con el taxista. No paga ni caja de compensación ni salud, ni riesgos laborales, ni aportes para pensión. En pocas palabras, se trata de un servicio público abiertamente informal.

En promedio, el taxista puede obtener entre $50.000 y $70.000 libres en esas extremas jornadas, contando con la buena suerte de no enfermarse, o tener un accidente. Se colige que sin esas vicisitudes, el ingreso bruto puede oscilar entre 2.1 y 2.8 salarios mínimos mensuales vigentes.

Otro interrogante es si con ese ingreso bruto hacen aportes para salud o cómo logran afrontar enfermedades y tratamientos médicos de ellos, la esposa y los hijos. La respuesta es negativa al primer tema y la segunda es "papá gobierno": el Sisben es el “paganini”; o mejor, todos los contribuyentes formales les pagamos.

Por poner otro tema, surge el de la educación de los hijos; pero ahí tampoco hay problema, pues para eso están las escuelas y colegios públicos, que no cobran y tienen programas de alimentación gratuita para combatir la desnutrición infantil.

Y si viven en estratos 1 y 2, cosa que también es frecuente, tienen la lotería de la Bogotá Humana que les regala los primeros seis metros cúbicos de agua por mes, es decir, el 60% del consumo mensual familiar estimado en esos estratos.

Una última pregunta, con la que uno espera ponerlos a reflexionar, es si hacen ahorro pensional. La respuesta es contundente en la mayoría de los casos: no.

Algunos hicieron unos pocos aportes a un fondo de pensiones, pero les pareció que eso era tirar el dinero a la basura y ya no aportan. Aun cuando muchos no lo saben, finalmente la carga de su vejez también la asumiremos los empleados formales, mediante los diversos programas del gobierno para el adulto mayor.

Este es un balance muy positivo para los taxistas, que han servido de ejemplo, pero también para otros grupos informales. Primero, no se mueren de hambre, porque sus ingresos superan los que normalmente nos imaginamos. Segundo, no pagan impuestos ni contribuyen a su seguridad social y el gobierno les subsidia salud, educación, agua y alimentación a los hijos, por lo que no tienen ningún incentivo a la formalidad. Tercero, todos los ciudadanos formales les transferimos esos recursos y, por si fuera poco, tendremos que pagarles su vejez.

Adicionalmente, hay leyes que los empresarios incumplen y ningún gobierno les obliga a aplicarlas, por lo que terminan siendo cómplices de la informalidad. Por ejemplo, en el caso de los transportadores, el artículo 34 de la Ley 336 de 1996 establece que “las empresas de transporte público están obligadas a vigilar y constatar que los conductores de sus equipos cuenten con la Licencia de Conducción vigente y apropiada para el servicio, así como su afiliación al sistema de seguridad social según los prevean las disposiciones legales vigentes sobre la materia”.

Son loables las políticas de redistribución del ingreso mediante apoyos a la población más vulnerable. Pero es necesario neutralizar los efectos no deseados, excluir los grupos que no los necesitan y enfocarse realmente en los más pobres. El gobierno debe salir de esa trampa en la que cayó adoptando medidas para reducir la informalidad, al tiempo que otorga los subsidios que inducen comportamientos poco proclives a la formalidad.

No hacerlo, condena al país al atraso, pues desestimula la inversión, la generación de empleos dignos y el aumento de la productividad. Y día a día resulta más oneroso ser formales, por las crecientes cargas que les imponen para alimentar la informalidad.