Difícil reforma tributaria

 

Publicado en Portafolio el jueves 21 de marzo de 2024

El 29 de diciembre el presidente Petro ofreció tramitar una reforma para “bajar de 35% a 20% el impuesto de renta corporativa”. Lo que pocos se han preguntado es cuánto valdría esa reducción y cómo se compensaría para no afectar negativamente las finanzas del gobierno central.

En una entrevista con Yamid Amat, el ministro de Hacienda afirmó que “cualquier punto que se baje en el impuesto de renta corporativo significa 2 billones de pesos”. Esto significa que los 15 puntos que el presidente ofreció rebajar equivalen a $30 billones de pesos, es decir, 1,5 veces el recaudo esperado de la reforma tributaria de 2022.

Pero en la mencionada entrevista, sin ninguna explicación, el ministro Bonilla bajó el ofrecimiento a cinco puntos (de 35% a 30%), afirmando que así se rescata el artículo contenido en el proyecto de ley de la reforma tributaria de 2022, que no fue aprobado por el Congreso. Esto reduce de $30 a $10 billones la pérdida de recaudo por el impuesto a las empresas y es el monto en el que debe incrementarse la tributación de las personas naturales, para que el efecto neto en el recaudo sea nulo.

Aun así, no luce fácil crecer la tributación de las personas naturales cuando el propio gobierno se impuso unas líneas rojas que dejan poco margen de maniobra. Ya se incrementaron notablemente las cargas de las personas con ingresos superiores a $10 millones mensuales y según el ministro no se tocarán más; además, es difícil que aumenten los gravámenes de los ingresos menores a ese monto o que amplíen la base del impuesto de renta bajando el actual umbral de la retención en la fuente.

El IVA es una fuente potencial; según el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2023, explica el 71,5% del costo fiscal de los gastos tributarios del 2022, que equivale a $82 billones. Sin embargo, el gobierno difícilmente tocará este impuesto, pues considera que hacerlo, por ejemplo eliminando exenciones, sería en beneficio de los más ricos.

Los impuestos al patrimonio y a los dividendos y los beneficios sectoriales son de alta sensibilidad para los empresarios, por lo que cualquier modificación plantearía un arduo debate. Otro tema es el que plantea Bonilla sobre los gastos que hacen las empresas y que constituyen parte de la compensación a los dueños o a los ejecutivos; pero ellos son un tema de fiscalización más que de reforma tributaria.

Por último, hay grandes riesgos en el trámite de una reforma tributaria. En el actual escenario de crecientes preocupaciones por el potencial incumplimiento de la regla fiscal, surgirán muchas tentaciones para incrementar las cargas de los mismos contribuyentes de siempre.

Perdieron los pobres

 

Publicado en Portafolio el jueves 29 de junio de 2021

Los organizadores de las protestas se ufanan de sus victorias pese a que, paradójicamente, su gran logro es causarle perjuicios a la población más vulnerable, cuyos intereses supuestamente representan.

Los perjudican al destruir estaciones y buses del transporte masivo, pues reducen la oferta de este servicio esencial y los obligan a desplazarse en vehículos más congestionados; además, los recursos que se gastan en reposiciones y reparaciones deberían haberse destinado a otros bienes públicos. Los perjudican con los bloqueos que encarecen los productos de primera necesidad. Los perjudican con las aglomeraciones de las marchas que en parte explican la prolongación del pico de la pandemia, el alto riesgo de colapso del sistema de salud y la muerte de muchas personas por la covid-19.

De igual forma, la derrota de la reforma tributaria de Carrasquilla (RTC), que los voceros del paro proclamaron como una gran victoria, ni siquiera califica como pírrica, cuando se compara con lo que pierden los pobres frente al proyecto que el gobierno (PG) acaba de presentar al Congreso.

Para empezar, la RTC volvía permanente el programa de ingreso solidario, mientras que el PG solo lo mantiene hasta 2022. El primero tenía una cobertura para 18,8 millones de personas y el segundo para 9,8 millones.

Mientras la fracasada RTC buscaba incentivar el empleo de jóvenes mediante la exoneración de parafiscales y un subsidio a las contribuciones de pensiones y salud, el PG solo ofrece un subsidio parcial al pago de parafiscales. En la RTC ese mismo esquema se extendía a otros empleos, incluyendo el de mujeres mayores de 40 años; en cambio en el PG solo se subsidia para este grupo cerca del 40% de las contribuciones a la seguridad social.

Adicionalmente, con el programa de devoluciones de IVA y los programas de transferencias monetarias mejoraría el poder adquisitivo de los hogares de los deciles 1 y 2 en 68% y 25%; con el PG, según Benítez y Lora esas ganancias se reducen a 27% y 10%, respectivamente. Pero en el otro extremo, en la RTC se reduciría el poder adquisitivo de los deciles 9 y 10, en 2% y 4%, mientras que en el PG no cambia, es decir, saldrán beneficiados.

Otro aspecto que se debe tener en cuenta es el de la pérdida del grado de inversión como consecuencia de la lectura que hacen las calificadoras sobre las debilidades fiscales del país. Esa pérdida incrementará el costo del endeudamiento en un monto cercano a los $4,0 billones por año, lo que implica la desviación de recursos que podrían atender necesidades básicas de la población.

Flaco favor el que le hacen los autoproclamados líderes del paro a las clases menos favorecidas del país: Lejos de solucionar los problemas que justifican el malestar social, lo que hacen es volverlos más complejos.

Los pobres y la reforma

 Publicado en Portafolio el viernes 23 de abril de 2021

En medio de la avalancha de críticas generada por el proyecto de ley de reforma tributaria que hace trámite en el Congreso, no se puede perder de vista el componente de política social.

Tal vez a fuerza de ver todos los días y por todas partes vendedores ambulantes y migrantes en actividades de rebusque y pidiendo ayuda, termina pareciendo normal que estén ahí. Pero se nos olvida que su situación es dramática y que antes de la pandemia se venían cocinando múltiples manifestaciones de inconformidad que siguen latentes, con el riesgo de explotar en cualquier momento. La pandemia ha tenido dos efectos sobre ellas; por un lado, las relegó a un segundo plano porque los debates están más en las olas de covid-19, en la ocupación de las UCI y en las vacunas; pero, por otro, hizo crecer la población vulnerable con los que perdieron sus empleos o vieron reducidos sus ingresos y cayeron en la pobreza.

La exposición de motivos del proyecto de ley contiene cifras que evidencian la magnitud del problema. Si bien los ingresos se redujeron en todos los deciles como consecuencia de la pandemia, los más afectados fueron los de la población pobre; en los deciles 1, 2 y 3 cayeron en -56,8%, -32,3% y -20,1%, respectivamente, en septiembre-diciembre de 2020 respecto a 2019.

Los datos muestran que el aumento del desempleo repercutió en el incremento de la informalidad, especialmente en los deciles 3 a 7; es decir, en los segmentos de la clase media que perdieron sus empleos formales y están ahora en el rebusque. La respuesta del gobierno fue el aumento de los giros de transferencias monetarias (Familias en acción, Jóvenes en acción y Colombia Mayor), la puesta en marcha de forma anticipada de las devoluciones del IVA y la creación del Programa de Ingreso Solidario (PIS). Un análisis del investigador Jairo Nuñez comprobó que esta decisión contuvo parcialmente el aumento de la pobreza.

En ese contexto es relevante la propuesta del proyecto de reforma tributaria de fortalecer el mecanismo de transferencias monetarias con el PIS. Se busca no solo incluir alrededor de 2,4 millones de hogares pobres que no recibían transferencias en 2019, sino también a los que cayeron en pobreza por la pandemia.

Es una excelente respuesta a la emergencia por la pandemia. Pero volver permanente el PIS demanda no solo estrictos mecanismos de graduación y la corrección de los problemas de focalización, sino otras reformas que rompan los incentivos a la informalidad que hoy bordea el 65% de la población ocupada. Se trata de reformas a la financiación del sistema de salud, una nueva arquitectura al sistema pensional y cambios en los parafiscales, como lo propone el equipo de Fedesarrollo liderado por Eduardo Lora y Luis Fernando Mejía.

¿Renovar el contrato social?

 

Publicado en Portafolio el viernes 26 de marzo de 2021

Renovar el contrato social es un tema de discusión mundial. Obviamente, su mención genera posiciones antagónicas; hay quienes lo encuentran indispensable; algunos ven peligros porque creen que implica abolir la Constitución; y otros lo consideran irrelevante.

La discusión se nutre de diferentes vertientes del conocimiento que tratan de explicar la inconformidad y el malestar social que hay en el mundo, y que recrudeció con los impactos de la pandemia sobre la desigualdad. En ese contexto, cabe tener como referencia la apreciación de los economistas Rafael Doménech y Vicente Montes: “El contrato social ha aportado estabilidad a las sociedades modernas y ha permitido a las mismas avanzar como nunca antes en la historia”.

En general, el contrato social se concibe como el acuerdo implícito sobre derechos y obligaciones en la relación entre los ciudadanos y el Estado; entre otras, el Estado tiene la obligación de asegurar a los ciudadanos frente a diversos riesgos, como los de pobreza, enfermedad, desempleo y desprotección en la vejez.

En el enfoque de Nicholas Barr sobre el estado de bienestar, este podría entenderse como el contrato social vigente desde de la Segunda Guerra Mundial, con las adaptaciones pertinentes a los cambios económicos, demográficos y sociales. The Economist (6 de marzo) plantea que “la pandemia ha obligado a una reevaluación del contrato social; en particular, cómo se deben dividir los riesgos entre las personas, los empleadores y el Estado… El covid-19 mostró que el estado del bienestar necesita una modernización. Nació en un orden social distinto y para protegerse de diferentes riesgos”.

En el caso de Colombia no se pueden desconocer los notables avances en materia social. Pero también es evidente que subsisten problemas que tienden a agravarse con el paso del tiempo y la postergación perpetua de las reformas, mientras el malestar social sigue creciendo.

La evaluación de los cuatro riesgos mencionados muestra la urgencia de las reformas. Según Fedesarrollo, la pobreza llegó a 42% en 2020, con un aumento de seis puntos porcentuales; el régimen subsidiado de salud incentiva la informalidad laboral, que supera el 60% de los ocupados; solo el 25% de las personas en edad de jubilación tiene una pensión; y no hay un seguro de desempleo que mitigue la interrupción de los ingresos al perderse el empleo.

Un estudio reciente de Fedesarrollo, liderado por Eduardo Lora y Luis Fernando Mejía, propone integrar en una sola reforma todos estos aspectos, sumando el fiscal, que es necesario para seguir haciendo frente a la pandemia, financiar los costos de los cambios y recuperar la capacidad redistributiva de la política fiscal. Winston Churchill decía: “¡Nunca desperdicies una buena crisis!”. Ahora, con la inconformidad creciendo, mal haríamos en perder la oportunidad de tramitar estas vitales reformas, basados en diagnósticos precisos y excelentes estudios técnicos.

El Manifiesto por Colombia

Publicado en Portafolio el 21 de febrero de 2020

La semana pasada fue presentado el Manifiesto por Colombia, suscrito por más de 50 académicos, columnistas y exfuncionarios públicos, de diversas corrientes políticas y de pensamiento, con el propósito de plantear alternativas a la problemática que vive el país.

El Manifiesto comienza enunciando que “en nuestros doscientos años de vida republicana hemos alcanzado notables logros”. Colombia está en el mejor momento de su historia, como lo evidencian los indicadores disponibles de numerosas variables, incluyendo la reducción de la pobreza, la mejora en la distribución del ingreso, la menor tasa de mortalidad, el acceso casi universal a la salud, la mayor cobertura en educación, el crecimiento de la esperanza de vida, etc.

Aun así, para los promotores del paro el país se encuentra en un estado de postración y crisis que deteriora el bienestar de la población. Desde luego, tenemos mucho qué mejorar y fortalecer la tendencia favorable en todos los indicadores económicos y sociales. De igual forma, hay que reconocer la existencia de malestar y descontento en la sociedad, así como el legítimo derecho a la protesta pacífica y civilizada; quizás la corrupción, la inoperancia de la justicia, la polarización que nos hastía, el negativismo que nos bombardea desde los medios y las redes, y el desempleo, entre otros factores, están alimentando esas percepciones.

Pero debemos evitar posiciones dogmáticas y generalizaciones simplistas que, lejos de brindar soluciones, bloquean el camino para continuar mejorando. Así, por ejemplo, es errada la percepción de que vamos de para atrás en temas como la concentración del ingreso y que esa es una de las principales fuentes del descontento de la sociedad. En una columna reciente el exministro Luis Guillermo Plata (“Desigualdad y paro, gran contradicción”) muestra que hay avances notables en los indicadores de bienestar de la población y en particular en los de distribución. Y Mauricio Santamaría, nuevo presidente de Anif, mostró el gran salto que dio la clase media en Colombia: el porcentaje de personas que vive con ingresos mayores al doble de la línea de pobreza en las siete principales ciudades se incrementó del 24,7% en 1985 al 54,0% en 2017.

Es claro que el Gini sigue siendo alto y para bajarlo son necesarias diversas medidas, que incluyen vigorizar la capacidad redistributiva de la política fiscal. Eso implica una reforma fiscal que profundice los cambios estructurales que se vienen dando con las reformas recientes.

De igual forma, hay que entender la importancia del tema pensional. El 75% de la población en edad de jubilación no tiene acceso a una pensión; ese problema es muy grave en un país que envejece aceleradamente, y en el que la pobreza de los mayores de 65 años es la más alta de América Latina. Por eso, las protestas, en lugar de oponerse a la reforma pensional, deberían apoyar al gobierno en su propuesta de crecer la cobertura del programa Colombia Mayor.

El descontento y el malestar deben enfocarse en presionar por medidas efectivas contra los factores generadores, y apoyar las reformas que desmontan privilegios, fortalecen la financiación de la política social y aceleran el tránsito de Colombia hacia un país con una mejor distribución del ingreso.

En estas materias, el Manifiesto a la vez que demanda cambios, propone adoptar alternativas sustentadas y realistas.

(Puede leer el Manifiesto a continuación de esta columna)

Calificación y cuenta corriente

Publicado en Portafolio, el viernes 22 de noviembre de 2019

La calificadora Standard & Poor’s (S&P) ratificó el grado de inversión de la deuda soberana de Colombia, pero anunció que podría rebajarla en uno o dos años. Aun cuando pocos comentarios se han hecho sobre el condicionamiento de la calificación, el tema es relevante porque se fundamenta en las perspectivas del balance fiscal y de los resultados del sector externo.

Con relación al balance fiscal, S&P plantea la importancia de tramitar una nueva reforma tributaria, en reemplazo de la Ley de Financiamiento (Ley 1943 de 2018), o encontrar fuentes alternativas de financiamiento del déficit fiscal sin crecer el endeudamiento. La calificadora es contundente: “…Los posibles retrasos o la incapacidad del gobierno y el Congreso para aprobar e implementar reformas en los próximos años podrían llevarnos a reevaluar la efectividad institucional de Colombia en la aplicación de políticas pragmáticas y oportunas para sostener el crecimiento económico y estabilizar las finanzas públicas”.

La aspiración gubernamental era lograr la aprobación del mismo articulado de la Ley 1943, pero ya los congresistas anunciaron más de 200 propuestas de modificación del texto radicado, lo que servirá de acicate al sector privado para seguir por la misma senda. En ese contexto, el Gobierno puede enfrentar un dilema: correr el riesgo de crear un esperpento por la creatividad legislativa carente de sustento técnico o retirar el proyecto y volver a las reglas de juego previas a la Ley de Financiamiento.

A favor de este último escenario resulta crucial la recuperación de la renta petrolera, que ya supera los $20 billones por año y contribuye significativamente al cumplimiento de la regla fiscal en 2019 y 2020. Además, el Gobierno podría contar con recursos de la venta de activos que no fue necesaria en 2019 por el excelente comportamiento del recaudo tributario.

Respecto al sector externo, S&P manifestó la preocupación, compartida por todos los analistas, sobre el nivel del déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las proyecciones apuntan hacia el 4,2% del PIB al cierre de 2019, lo que se considera un nivel riesgoso en particular en el actual escenario de desaceleración económica global.

En el corto plazo las aguas están calmas, pues los flujos de inversión extranjera directa mantienen una buena dinámica y financian casi la totalidad del déficit corriente, el país cuenta con buen acceso a los mercados financieros, las reservas internacionales netas superan los US$50 mil millones y a ellas se suman los US$11.000 millones de la Línea de Crédito Flexible del FMI. Pero en el mediano plazo una posible recesión en Estados Unidos y algunas economías europeas podría afectar negativamente las remesas e incrementar la volatilidad de los flujos de capital, aumentando el riesgo de crisis de balanza de pagos.

En síntesis, el legislativo debería entender las consecuencias que puede tener su creatividad en materia tributaria, que puede forzar al gobierno a realizar ajustes alternativos a la reforma tributaria. En el frente externo deben fortalecerse los esfuerzos públicos y privados para superar la concentración de las exportaciones en minero-energéticos, como base para reducir los riesgos de mayor deterioro de la cuenta corriente. El reto de Colombia es grande: mantener e incrementar el crecimiento o caer en la desaceleración del resto del mundo; la elección es aparentemente simple.

El intrincado camino del déficit fiscal

Publicado en la Revista Fasecolda No. 175, octubre de 2019

El FMI ve poco probable el escenario que plantea el Gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019 (MFMP-2019) y, en cambio, considera necesaria la realización de una reforma tributaria que permita impulsar el crecimiento para seguir construyendo una sólida base económica.  

El MFMP-2019 fue presentado el pasado mes de junio, con el sorprendente anuncio de que no serán necesarias más reformas tributarias y que tampoco se utilizaría el margen del déficit fiscal que aprobó el Comité Consultivo de la Regla Fiscal. Esta flexibilización se dio en consideración al impacto ocasionado en el gasto por la avalancha de venezolanos que están huyendo del desastre económico de su país. El Ministerio de Hacienda cree que no será necesario el trámite de más reformas tributarias y expone los siguientes argumentos:

• La inversión aumentará como respuesta a la exención del IVA a las compras de bienes de capital, establecida en la Ley de Financiamiento. La mayor inversión repercutirá en más altas tasas de crecimiento económico y, por esa vía, en el recaudo de impuestos. 
• La focalización del gasto público. Los subsidios cruzados en los servicios públicos se basan en la estratificación socioeconómica, pero ella no es adecuada y conduce a situaciones en las cuales reciben subsidios familias que no los deberían recibir y quedan por fuera hogares que por su nivel de pobreza sí los necesitan. Adicionalmente, el mal diseño repercute en un déficit acumulado financia-do por el Gobierno; esta situación debe corregirse de forma que los segmentos de mayores ingresos financien la totalidad del subsidio a los más pobres y así se puedan reducir sustancialmente los aportes del Presupuesto General de la Nación. 
• En general, los cálculos de la Dirección Nacional de Planeación (DNP) indican que el Gobierno colombiano asigna más de $70 billones anuales en subsidios y los diagnósticos muestran que parte de ellos son regresivos, como ocurre en los casos de pensiones y educación. La propuesta es, por lo tanto, corregir esas malas asignaciones y reducir su impacto fiscal.  
• Enajenación de activos. El Gobierno es propietario de 105 empresas y participaciones accionarias con un valor patrimonial de $70 billones a diciembre de 2017. Se propone salir de aquellas inversiones que no están aportando la rentabilidad social requerida, con el fin de financiar la inversión en bienes públicos de mayor beneficio. 
• La reforma y modernización de la DIAN, sumada a la implementación de la factura electrónica. Se busca mejorar la tecnología que utiliza la DIAN e incrementar el personal vinculado a las labores de auditoría, de forma que se reduzcan la evasión y la elusión.
• Por último, se plantea un programa de austeridad que contribuya a reducir la presión de gastos.

Hasta el momento, entidades como ANIF y Fedesarrollo no ven probable ese escenario planteado por el Gobierno y consideran que es riesgoso jugarle a él. En particular, esas entidades y otros analistas han planteado inquietudes con relación a la enajenación de activos.

Por un lado, el tiempo se agota para contar con los recursos de privatizaciones para 2019 y el Gobierno no ha anunciado un programa que indique las empresas y participaciones que serán enajenadas, los mecanismos a utilizar, los cronogramas previstos, el uso que se hará de los recursos, etc. El problema es que el MFMP-2019 prevé que por este concepto deben ingresar recursos equivalentes al 0,6% del PIB; esto es, unos $6,2 billones. Si no se obtienen, el Gobierno tendrá que hacer un ajuste muy drástico en los próximos meses o se incumpliría la meta del déficit fiscal, del 2,4% del PIB. Adicionalmente, para 2020 las privatizaciones se prevén en el 0,8% del PIB y en el proyecto de Ley del Presupuesto para ese año el Gobierno ha hecho público un faltante de $8 billones.

Por otro lado, hay preocupación por la probabilidad de acudir a procedimientos heterodoxos para la enajenación y para la forma de contabilización de los recursos que ingresen por ese concepto. No sería muy claro ni fácil de aceptar que el Gobierno contabilice los recursos de las ventas de activos como ingresos y no como financiación, que es la recomendación del manual del FMI, o que se realice una venta de activos entre empresas públicas para darle liquidez al Gobierno.

En una nota reciente, un economista miembro del equipo del FMI que evalúa la economía de Colombia (Article IV Consultation) manifiesta inquietudes con relación a las perspectivas de las cuentas fiscales del país (Emilio Fernández-Corugedo, «El delicado equilibrio fiscal de Colombia»). Aun cuando no lo menciona de forma expresa, por el contenido se colige que en ese organismo no comparten el optimismo del Gobierno en el MFMP-2019 con relación al cumplimiento de la senda trazada por la regla fiscal y, además, no hacen referencia a los temas de privatizaciones y su contabilización.

El primer aspecto que destaca el economista es que las presiones de gasto se mantienen, especialmente por su rigidez, y a ellas se suma el ocasionado por la migración venezolana, que el FMI cuantifica en el 0,4% del PIB para 2020.

El segundo aspecto es que, dado que el Gobierno optó por no aplicar la recomendación del Comité Consultivo de la Regla Fiscal, que le permite un mayor déficit en 2019 y los años siguientes, es necesario contar con ingresos adicionales.

El tercer aspecto es la necesidad de una reforma tributaria, en particular porque las últimas no han proporcionado los ingresos suficientes. Esa reforma, como lo plantea el informe de la última evaluación de la economía colombiana, debe aumentar los ingresos entre un 2% y un 3% del PIB.

Al señalar las limitaciones que persisten en las finan-zas, se sugiere indirectamente cuál debería ser el norte de esa reforma, tal como se formuló en las recomendaciones del último informe de evaluación realizado por el FMI: ampliación de la base tributaria de la renta de personas, supresión de los regímenes preferenciales para las empresas, aumento de la base del IVA y sistema de transferencia a los hogares vulnerables para compensar el pago de este impuesto. También se respalda la mejora en la eficiencia de la DIAN con la modernización de sistemas y la implantación de la factura electrónica. 

Son evidentes las coincidencias entre estas apreciaciones del economista del FMI y las contenidas en los informes de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria y la Comisión del Gasto y la Inversión Pública.

En síntesis, mientras el Gobierno considera que "el panorama fiscal está despejado", los analistas privados ven con reserva ese optimismo y el FMI señala que en materia fiscal Colombia enfrenta un "delicado equilibrio". Los argumentos que esgrime el Ministerio de Hacienda para sustentar su visión son razonables e incluso deseables, pero los riesgos que se asumen son muy altos, por los tiempos que toman algunas de las propuestas y por el difícil cumplimiento de otras. Quizás habría que mantener esa línea, pero sin desechar las recomendaciones del FMI y de los analistas económicos.

La reforma que quiso ser estructural…

Publicado en la revista Fasecolda No. 173 - 2019

Con el trámite de la Ley de Financiamiento el país perdió otra oportunidad de avanzar en la dirección correcta para superar los problemas de las finanzas públicas.

El concepto de reforma estructural está tan trillado que ya nadie sabe a qué se refiere. En ese contexto, es útil tener como referencia una definición. En Colombia una reforma tributaria estructural debe ser aquella que supere los problemas de fondo que tienen las finanzas públicas, tanto del lado del gasto como del ingreso; ella debe brindar a los contribuyentes unas reglas de juego estables, con el fin de superar el “pico y placa tributario” (ya se da por hecho que en los años pares hay reforma).

Son numerosos los estudios técnicos que han hecho recomendaciones sobre el abanico de medidas que se deben adoptar para tal fin. Los más recientes son los dos libros que recogen las conclusiones de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria y de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Todos estos documentos brindan al gobierno una carta de navegación para llevar a buen puerto las finanzas y recuperar el poder de la política fiscal como un instrumento de redistribución del ingreso y como política contracíclica cuando sea necesario.

Un pasito p’lante y dos para’trás

El proyecto de ley de financiamiento tal como fue presentado por el gobierno al Congreso, si bien distaba del ideal reflejado en los libros de las Comisiones, contenía elementos que permitían avanzar en la dirección correcta: reducción de las exclusiones y exenciones al IVA, ampliación de la base del impuesto de renta, reducción de las tasas corporativas y exención del IVA a las compras de bienes de capital, entre otras.

Pero los objetivos se perdieron a las primeras de cambio. Los débiles argumentos técnicos, pero poderosos desde el punto de vista político, sobre la supuesta regresividad de gravar con IVA la canasta de consumo, llevaron al partido de gobierno a unirse al coro de opositores. Por eso, muy pronto fue descartada esa modificación con la que el gobierno esperaba recaudar cerca de $7 billones. 

De ahí para adelante, los políticos se tomaron el liderazgo del proyecto de ley y aplicaron su creatividad sin fundamento técnico, para terminar aprobando una reforma que muestra “cómo no se debe legislar en materia tributaria”, según Horacio Ayala, exdirector de la DIAN. En otras esferas fue calificada como un “Frankenstein tributario” y algunos la ven como una exótica “ley de desfinanciamiento”.

Todos esos calificativos surgieron por el contenido final de la ley. De una parte, redujo la tarifa de renta corporativa tres puntos adicionales a los que preveía ya la reforma tributaria de 2016 (se calcula que cada punto reduce los ingresos en 0.8% del PIB). De otra, no solo dejó intactas las muchas exenciones y tratos preferenciales, sino que creó otras adicionales al impuesto de renta: a la economía naranja, por 7 años; al aumento en productividad del sector agropecuario, 10 años; al aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, hasta 2036; a la venta de energía eléctrica con fuentes alternativas (eólica, biomasa, etc.), 15 años; al transporte fluvial en embarcaciones de bajo calado, 15 años; y, además, estabilidad jurídica para las “mega-inversiones” (del orden de US$300 millones y creación de 250 empleos), con un impuesto de renta preferencial del 27%. Por último, estableció una sobretasa al impuesto de renta de las entidades financieras, sustentada mediante el curioso argumento de que es un sector al que le ha ido muy bien. 

2019: Problemas que vienen y van

La Ley de Presupuesto General de la Nación fue aprobada por un monto de $259 billones y según el propio gobierno, en sus proyecciones de ingresos hacían falta $14 billones para financiarlo; pero la Ley de Financiamiento, apenas le dará el 50%. De ahí surge la pregunta sobre cómo se van a conseguir los recursos faltantes para 2019.

Según el “Plan financiero 2018” esa porción se va a cubrir con la venta de activos públicos. Según el Conpes 3927 el gobierno es dueño o tiene participación en 109 empresas; no obstante, los procesos de privatización toman tiempo. La opción de corto plazo es vender el 8,5% de Ecopetrol, con base en la autorización de la Ley 118 de 2006; por esta vía se podrían obtener entre $9 y $10 billones. Hace unos meses el Ministro de Hacienda mencionó esa posibilidad, pero recientemente el presidente de Ecopetrol afirmó que él no ve la necesidad de esa venta y que, además, podría tomar dos años.

En ese contexto, si persiste la opinión del ministro, habría que tener en cuenta varios aspectos. El primero, que esos recursos deberían orientarse a inversión y no a gastos de funcionamiento. El segundo, que la fuerte sensibilidad de la opinión pública será aprovechada por ciertos políticos para torpedear la venta. El tercero, si la venta requiere de dos años, no sería una solución al problema de corto plazo.

Una opción es la austeridad, pero ella tiene límites. El año anterior el gobierno tuvo que congelar gastos para cumplir con el déficit previsto en la regla fiscal. En el presente, el Ministro Carrasquilla congeló $14 billones del presupuesto y está dando recursos a cuentagotas a las entidades públicas. Aun cuando en el trámite de la Ley de Presupuesto el gobierno hizo esfuerzos para no reducir la inversión, lo más probable es que se vea precisado a echar para atrás ese propósito.

Otro aspecto a tener en cuenta es que se prevé un incremento del 10,5% en los ingresos tributarios, con base en un crecimiento del PIB de 3,5%. Esta proyección es más optimista que la del sector privado, pues Fedesarrollo y Anif le apuestan al 3,3% y la media de los analistas privados al 3,0%. Además, el panorama mundial es de desaceleración, por lo que probablemente las proyecciones de Colombia se revisen a la baja en el transcurso del año, tornando irreal el incremento esperado del recaudo tributario.

Por último, los fallos a las demandas de inconstitucionalidad de la Ley de Financiamiento pueden agravar los problemas fiscales del gobierno.

2020: La espada de Damocles

Varios analistas calculan que la Ley de Financiamiento acentúa la tendencia descendente de los ingresos del Gobierno Central. Según Anif, en 2020 la Ley genera un faltante de 0,1% del PIB, que seguirá aumentando hasta el 0,5% en 2022 (cuadro 1). Para Fedesarrollo, el déficit fiscal estimado en 2020 es de -3,2% del PIB, cuando el proyectado en la regla fiscal es de -2,2%, y seguirá ampliándose hasta generar una brecha de casi dos puntos del PIB en 2022 (gráfico 1).

El interrogante es cómo se financiará el 2020. Lo más viable sería presentar una ley de presupuesto con menor gasto, es decir, con mayor austeridad. Esa sería una condición necesaria para no tener que tramitar una reforma tributaria este año y postergarla hasta el entrante.

El problema adicional es que las calificadoras están muy pendientes de lo que pasa con las finanzas públicas. Moody’s destacó la incapacidad para superar las rigideces fiscales estructurales y su preocupación porque afectan la capacidad de respuesta del gobierno a choques externos y dificultan el cumplimiento de la regla fiscal. Fitch se sumó a esta última posición y considera poco probable el cumplimiento de la meta de déficit de 2020.

No patear la pelota

Es evidente que Colombia debe solucionar pronto su problema fiscal. El margen de maniobra se cerró, está en riesgo la calificación de los bonos soberanos y ya no se puede seguir pateando la pelota hacia adelante.

El círculo vicioso en que cayó el país, de hacer reformas tributarias cada dos años sin que se logre una que sea realmente estructural, tiene graves consecuencias que es necesario poner a la vista: hay inversionistas extranjeros que prefieren no venir a un país con tan alta inestabilidad en las reglas de juego de la tributación; la política fiscal perdió su potencial redistributivo y seguimos con una de las peores distribuciones del ingreso del mundo; los subsidios están mal focalizados y perpetúan la informalidad; los impuestos territoriales siguen sin espacio para una reforma que también es urgente; y, finalmente, le seguimos dando largas a la reforma pensional, mientras el 80% de las personas en edad de jubilación no tiene acceso a una pensión.

Solo cabe esperar que la próxima reforma sí logre ser estructural.

Las reformas económicas estructurales que necesita Colombia

Publicado en la Revista Fasecolda No. 170, 2018

El inicio de un nuevo periodo presidencial es adecuado para impulsar las reformas estructurales que necesita un país, a pesar de que sean impopulares. No tramitarlas implica aplazar indefinidamente la solución de problemas trascendentales para la economía, que pueden terminar afectando al propio gobierno que no lo hace.

Los gobiernos anteriores no avanzaron, o lo hicieron a medias, en las diversas reformas estructurales que necesita Colombia. El objetivo propuesto en este documento es describir aquellas más importantes en materia económica, resaltando la problemática que las caracteriza.  

Reforma tributaria

Desde la reforma constitucional de 1991 el gasto público comenzó a crecer más que los ingresos. Para financiarlo, Colombia cayó en un círculo vicioso de tramitar reformas tributarias cada 18 meses, pero no ha logrado eliminar la diferencia.

El resultado es un estatuto tributario complejo, inestabilidad en las reglas de juego para los contribuyentes y altísimas tasas efectivas de tributación, que incentivan la evasión, la elusión y el cabildeo para obtener privilegios.

Paradójicamente, la carga tributaria es baja (los ingresos fiscales como porcentaje del PIB bordean el 20%), pero la tasa efectiva de tributación, calculada por el Banco Mundial, está entre las 10 más altas del mundo: equivale al 69% de las utilidades.

Esto se explica porque la mayor parte de la tributación recae sobre pocos contribuyentes: 3.441 empresas formales aportan el 67% del recaudo del impuesto de renta; de igual forma, la base de personas naturales es estrecha por los altos umbrales a partir de los cuales se aplica la retención en la fuente. Alrededor del 82.6% de la tributación directa la hacen las empresas mientras que las personas naturales solo aportan el 17.4% (en la OCDE, las primeras aportan el 28.2% y las segundas el 71.8%).

Como producto del cabildeo mencionado, las exenciones y los tratamientos preferenciales son numerosos; el Banco Mundial calcula que el costo fiscal de estos gastos tributarios está entre el 3.0% y 4.5% del PIB.

Reforma pensional

En Colombia solo el 23% de la población en edad de jubilación recibe una pensión.

Hay problemas de sostenibilidad por el envejecimiento de la población, producto de la caída de las tasas de natalidad y mortalidad y el aumento de la esperanza de vida. Esto afecta directamente al Régimen de Prima Media (RPM) porque se reduce el número de aportantes con relación al número de pensionados. Como las reservas de este sistema se agotaron, el pago de las pensiones lo asume el Gobierno, que destina $41 billones del presupuesto anual a este rubro; este gasto es superior al monto de la inversión pública de 2018 ($34.3 billones).

En el Régimen de Ahorro Individual (RAIS), los problemas de sostenibilidad financiera se asocian con la tendencia descendente de las tasas de interés en el largo plazo, pues se encarece el financiamiento del pasivo pensional. En la medida en que las tasas de interés son más bajas, es necesario un monto mayor de ahorro de los trabajadores para obtener una pensión; y cuando la obtienen, las rentas vitalicias pueden ser impactadas negativamente, lo que sumado al riesgo de extra-longevidad, afecta a la baja los montos de las mesadas pensionales.

También hay problemas de equidad horizontal por la existencia de un subsidio en el RPM, que no lo hay en el RAIS. Al comparar dos trabajadores con historias laborales idénticas y con aportes pensionales iguales, el afiliado al RPM, en general, recibe una pensión superior a la del afiliado al RAIS.

Los problemas de equidad vertical surgen del carácter regresivo del subsidio en el RPM, pues los beneficios aumentan a medida que la pensión es más alta. Los cálculos del Departamento Nacional de Planeación indican que los pensionados del quintil más bajo reciben el 4.3% del subsidio, mientras que los de los dos quintiles de mayores ingresos reciben el 74.2%.

Adicionalmente, hay problemas de cobertura. El número de personas ocupadas en Colombia es del orden de 22 millones, y de ellos solo 7.2 millones, el 33%, cotizan o ahorran activamente en el sistema general de pensiones.

El problema de cobertura se explica por dos factores: la informalidad y la evasión. La informalidad incide en la baja densidad de las cotizaciones, de forma que muchos trabajadores no logran completar las semanas necesarias para acceder a una pensión. En el caso de la evasión, un estudio del Ministerio de Hacienda contrastó las declaraciones de renta de los trabajadores independientes con sus aportes en la Pila (Planilla única de liquidación de aportes) y encontró que el 94% de ellos son evasores; calculó en $3 billones anuales el costo relacionado.

Por último, hay problemas de riesgo jurídico que nacen del activismo judicial de cortes y jueces que mediante sus decisiones generan grandes impactos negativos y cambian las reglas de juego del sistema pensional.

Reformas al gasto público

Los gastos de funcionamiento del Gobierno son altamente inflexibles porque en su mayoría están asignados por normas. Por eso, los recortes se aplican generalmente al rubro de inversión, ocasionando mayores pérdidas de dinamismo de la economía.

La política de subsidios es regresiva porque beneficia a las personas de ingresos altos, en lugar de beneficiar a los más desvalidos. Hay problemas de focalización, irregularidades en los procesos de inscripción para obtener los subsidios y carencia de auditorías adecuadas que permitan verificar que realmente se asignan a los más necesitados.

Este es uno de los factores que explica la pérdida de capacidad de la política fiscal para afectar la redistribución del ingreso. El coeficiente de Gini de Colombia, que es uno de los más altos del mundo, prácticamente se mantiene sin cambios antes y después de la política fiscal (0.574 y 0.567, respectivamente).

La Comisión del Gasto y la Inversión Pública resalta que el proceso presupuestario es fragmentado, pues el presupuesto de la Nación, el de las entidades territoriales y el de regalías se manejan de forma independiente. Adicionalmente, en el Gobierno Central una entidad está a cargo del presupuesto de gastos, y otra del de inversión.

En general se carece de criterios técnicos para la asignación de los gastos por prioridades y por impacto esperado, además de adolecer de sistemas de evaluación de los efectos de las políticas públicas.

Con relación a la administración pública, no hay certeza sobre el tamaño del empleo público, por la coexistencia de diferentes modalidades de contratación que en algunos casos son usadas para evadir las restricciones impuestas por programas de austeridad.

El sistema de carrera administrativa tiene numerosos problemas que van desde procesos de selección poco transparentes y costosos, hasta la ausencia de incentivos y de promoción efectiva, lo que desmotiva a los funcionarios. Además, las escalas salariales son complejas y son inexistentes los mecanismos de salida. El resultado es una burocracia con baja eficiencia y poco productiva.

La contratación pública es una fuente de corrupción y de captura de rentas y de entidades públicas; hay problemas de complejidad y de transparencia de la regulación, que no permiten el flujo y el acceso a la información a los oferentes.

Otras reformas

Flexibilización laboral

El mercado laboral colombiano se caracteriza por rigideces que repercuten en alto desempleo y elevada informalidad. En las últimas décadas se adoptaron algunas reformas, pero aún subsisten factores que limitan el margen de las empresas para ajustarse a los cambios de ciclo de la economía.

Con la reforma tributaria de 2012 se eliminaron los parafiscales del Sena y el ICBF, pero todavía las cargas equivalen al 49% del valor de la nómina, según Anif.

La Ocde encuentra atípico que en Colombia el salario mínimo no tenga una diferenciación marcada con la remuneración promedio, como ocurre en la mayoría de las economías. De igual forma, un salario mínimo nacional impide la generación de empleos de calidad en las regiones en las que el costo de vida es inferior al de las grandes ciudades.

Formalización laboral

La tasa de informalidad laboral es alta; en enero-marzo de 2018, su nivel fue de 62.9% para el total del país.

La firma McKinsey calcula que en Colombia la productividad laboral relativa de los trabajadores informales es apenas el 6% de la de un trabajador de Estados Unidos; esto significa que se necesitan 17 trabajadores informales para producir lo que produce un trabajador de ese país.

La informalidad es uno de los factores que impide el crecimiento de la productividad, explica la baja cobertura del sistema pensional, incide en el exiguo recaudo tributario y hace más onerosa la operación del sistema de salud, porque se benefician del régimen subsidiado. Por esto es prioritario reducirla de forma más acelerada que la observada hasta ahora.

Conclusión

Es evidente que los temas mencionados tienen impactos negativos y que solucionarlos es vital para el futuro de la economía, en un mundo crecientemente globalizado. No darles la solución estructural que requieren es condenar al país a quedarse del tren del desarrollo. La globalización demanda empresas más competitivas y más innovadoras; pero los problemas mencionados son un lastre que impide a las firmas colombianas cumplir con esos requisitos.

Contra la tributación

Publicado en Portafolio el viernes 17 de febrero de 2017

En las primeras semanas del año se registró un alud de críticas a la reforma tributaria. La sensación transmitida la resumió una conocida publicación: “nadie quedó contento con la reforma”.

Todos deseamos una cobertura universal de salud de alta calidad; educación gratuita y buena; viviendas regaladas o con subsidios elevados; infraestructura óptima; modernos sistemas de transporte masivo; más subsidios para los agricultores; atención estatal para los adultos mayores; “incentivos” tributarios; etcétera. Pero no nos gustan los impuestos; olvidamos que “no hay almuerzo gratis” y que los gobiernos necesitan los tributos para pagar esas cosas tan buenas.

Extrañan las críticas, pues es de conocimiento público que uno de los objetivos de la reforma era aumentar los recaudos para reducir el déficit fiscal. También se anunció como segundo objetivo la modernización estructural del estatuto tributario; los diagnósticos identifican los problemas de equidad horizontal y vertical, la complejidad de la tributación, y los impactos negativos en la competitividad empresarial, entre otros.

La reforma logró mayores recaudos, pero no se puede desconocer que también avanzó gradualmente en los temas estructurales; en estos últimos la gradualidad tiene dos explicaciones: Primera, la imposibilidad de hacer una revolución tributaria; de ahí coligen los críticos que no fue “estructural”. Segunda, los problemas de economía política típicos de la tributación; la versión presentada por el Gobierno fue “peluqueada” en su tránsito por el Congreso y limitó muchos de sus alcances.

Por ejemplo, la tarifa propuesta del nuevo impuesto a los dividendos de sociedades y personas no residentes fue bajada del 10% al 5%. Para compensar ese tipo de modificaciones, el impuesto de renta bajó menos de lo previsto (a 33% en lugar de 32%).

Hay quienes creen que el Gobierno le metió gato por liebre a los empresarios, pues bajó la tarifa del impuesto de renta, pero creó el impuesto a los dividendos; suponen que ahora los empresarios tributarán más y seguirán perdiendo competitividad. Al respecto, caben dos precisiones.

Primera, Colombia tiene una de las tasas efectivas de tributación más altas del mundo, por lo que la disminución de la tarifa de renta mejora la capacidad de las empresas para afrontar la competencia internacional. Por su parte, el impuesto a los dividendos reduce el ingreso disponible de las personas más adineradas, sin afectar la capacidad de crecimiento o la competitividad de las empresas; este es solo una parte de los cambios estructurales necesarios para redistribuir la carga tributaria desde las personas jurídicas hacia las naturales.

Segunda, la tasa combinada de renta y dividendos tampoco reduce la competitividad. Para 2017 la tarifa de renta es del 40% (34% más una sobretasa del 6%); con un impuesto a los dividendos de 10%, la combinada sería del 46% (suponiendo distribución total de las utilidades). En 2018 la combinada baja a 43.3% y en 2019 a 39.7%. Actualmente en Estados Unidos la tasa de renta es 38.9% y la combinada 56.3%; en general, 13 países de la OCDE están por encima del nivel de Colombia y en 2019 estarán 23.

En síntesis, el Gobierno aumentó sus ingresos y comenzaron los ajustes estructurales. Se necesitarán nuevas leyes para avanzar más en estos últimos y, según algunas proyecciones, también para incrementar los recaudos. Lo importante es que hay un norte definido y hay que mantenerlo.

¿Reforma tributaria estructural?

Publicado en Portafolio el viernes 18 de noviembre de 2016

La polarización se extendió a la reforma tributaria. Las valoraciones de algunos analistas lo ilustran: “está al nivel de los países con los más altos estándares”; “no va a cambiar nada de fondo porque no es estructural”; es “un conjunto de medidas desarticuladas”; “tributaria 2016 es la más técnica en 30 años”; “el Congreso debería rechazar esta propuesta”.

El uso del adjetivo “estructural”, que ahora es parte del debate, plantea un problema semántico complejo, porque no hay una definición académica ni de “reforma estructural” ni de “reforma tributaria estructural”.

Algunos comentaristas parecieran entender que “estructural” es sinónimo de revolución o de panacea. De ahí coligen que el proyecto no lo es, porque ni soluciona todos los problemas redistributivos, ni es totalmente progresivo y lo ven solo como una excusa para tapar el hueco fiscal.

Hecho curioso, por demás, es que entre los críticos del adjetivo “estructural” estén segmentos del empresariado. Lo es porque ese calificativo surgió del clamor gremial, que dio origen a la Comisión de Expertos.

Pero ni la Comisión ni el Gobierno denominaron “estructural” a la propuesta en elaboración. Prefirieron llamarla “integral”. Pero, tal vez, ante la insistencia de los gremios de la producción por una reforma tributaria “estructural”, el Ministerio de Hacienda y la Dian terminaron bautizándola con ese adjetivo.

Puesto que no hay una definición académica de “reforma tributaria estructural”, es conveniente analizar las aproximaciones al tema. Fritz Machlup, en su Semántica Económica, identificó, hace casi sesenta años, veinticinco significados distintos del concepto “estructura” en economía. De ellos, hay dos que pueden dar luces en la discusión actual: “La estructura de un agregado: su composición determinada y constante, es decir, que no puede cambiar fácilmente”. “Cambios estructurales: alteraciones permanentes, distintas de los cambios puramente temporarios y de las fluctuaciones cíclicas”.

En concordancia con esos significados, en algún momento, el Consejo Gremial Nacional planteó que la reforma tributaria debería ser estructural, en el sentido de que representara un cambio profundo en el estatuto tributario, que fuera estable en el tiempo y que lo hiciera menos complejo.

Ser estructural no significa cambiar todo de una vez, pero sí tener un norte definido; sin duda, la reforma avanza en la línea esperada. Entre las propuestas que se pueden considerar estructurales, se destacan: reducir la complejidad del impuesto de renta, eliminar impuestos anti-técnicos como el de riqueza (aunque vuelve permanente el gravamen a los movimientos financieros), reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas para eliminar los sesgos anticompetitivos, aumentar la tributación de las personas al crear el gravamen a los dividendos, ampliar la base tributaria en un país en el que solo tributa una fracción muy pequeña de las empresas y las personas, y unificar y aumentar las tasas de impuesto de renta de las zonas francas, entre otras.

Por esto es vital un acuerdo para no modificar el componente estructural de la reforma tributaria, como lo planteó el empresario Antonio Celia. Pueden ser necesarios algunos ajustes, pero quienes los promueven deben considerar el balance general frente a los efectos de inequidad horizontal que perpetuarían con sus acciones; podrían ser el preámbulo a las reacciones de otros agentes, que bloquearían el objetivo de un estatuto tributario menos farragoso y menos oneroso para las propias empresas.

El dilema: ¿Privilegios o tributación?

Publicado en Portafolio el día 23 de septiembre de 2016

Tan arraigada está en Colombia la costumbre de tramitar reformas tributarias fiscalistas, que todos los sectores de la actividad económica, e incluso diversas instituciones al interior del mismo Gobierno, ya tienen elaborados los argumentos para limitar los alcances de las propuestas que puedan tocar en algo sus intereses.

Basta ver las reacciones desde algunos ministerios por el recorte del presupuesto para 2017. O las declaraciones de diferentes sectores ante las posibilidades de ampliar la base y aumentar la tarifa del IVA. Pronto manifestarán a la opinión pública (y especialmente a los congresistas a cuyas campañas aportaron) los apocalípticos argumentos de siempre: si tocan sus privilegios, pondrán en riesgo su actividad productiva y el empleo de miles de personas.

Es hora de cambiar esa mentalidad. El país necesita tramitar una reforma estructural con el principal objetivo de modernizar el estatuto tributario del país y acercarlo a las buenas prácticas internacionales. Es crucial tener en la mira el planteamiento de Luis Alberto Moreno, presidente del BID: “debemos encarar con rigor y decisión la reforma de nuestros actuales sistemas tributarios para que se conviertan en auténticos instrumentos de crecimiento y desarrollo inclusivo”.

Debe perseguir la reforma tributaria varias metas. La primera es bajar las elevadas tasas de tributación efectiva de las empresas y aumentar la de las personas naturales.

La segunda es sustituir los ingresos de la renta petrolera y, a la vez, aprender de la lección reciente; se deben crear los mecanismos para evitar la financiación de gastos permanentes con ingresos temporales, como los impuestos transitorios y las bonanzas de productos básicos.

La tercera es mejorar la eficiencia de la administración de los impuestos y luchar frontalmente contra la evasión y la elusión. Diversos cálculos muestran que los recaudos que se pierden por estos conceptos equivalen a varias reformas tributarias de las que se han cursado en los últimos años.

La cuarta, recuperar la capacidad de la política fiscal como instrumento efectivo de redistribución. El coeficiente de Gini de Colombia queda prácticamente inalterado antes y después de la política tributaria, mientras que en las economías desarrolladas se reduce sustancialmente.

El Gobierno y todos aquellos agentes de la sociedad civil interesados en mejorar la calidad de las finanzas públicas deben estar alerta a neutralizar la proliferación de cabildeos por parte de los intereses privados que querrán evitar el desmonte de sus privilegios, o “incentivos”, como eufemísticamente prefieren llamarlo los puristas.

Cada sector debe hacer un balance entre los beneficios de bajar su tasa de impuesto de renta del 43% al 30% o 35% y los costos de “perder” una exención o un subsidio específico. Hay que contrastar las ventajas de menores tasas impositivas en la competitividad y la ampliación de mercados, con los problemas de equidad horizontal que plantean los privilegios tributarios para unos pocos.

Si en esta ocasión el país no logra modernizar el estatuto tributario y la guerra del lobby se impone, repetiremos la historia de tantas reformas tributarias: el Gobierno habrá solucionado su problema de ingresos por unos pocos años, los dueños de los privilegios los mantendrán o los aumentarán, la tributación será más enmarañada que antes y el impacto tributario negativo sobre la competitividad se perpetuará. ¿Qué le conviene más a Colombia?

La debacle económica

Publicado en Portafolio el viernes 11 de marzo de 2016

La economía colombiana se está desacelerando. Lamentablemente esa coyuntura se está utilizando para endilgar culpas a hechos y decisiones no relacionados con el problema.

Hasta diciembre de 2015 la economía colombiana venía sorteando bien las turbulencias globales. Pero la economía mundial comenzó 2016 con tormentas que aumentaron los spreads de la deuda, depreciaron más las monedas y acentuaron el deterioro de las cuentas fiscales y de comercio exterior de numerosos países.

En Colombia la tasa de cambio nominal alcanzó niveles récord, cayó fuertemente el índice de confianza del consumidor, aumentaron las tasas de desempleo e inflación, y resurgió el fantasma del racionamiento por el incendio de Guatapé.

Algunos analistas retomaron el manido cuento de la apertura de Gaviria y la reforma arancelaria de 2010 para explicar el enorme déficit comercial de 2015.

Está más que demostrado que la apertura de Gaviria se quedó en el nombre; la reacción de los intereses particulares montó a Colombia en un carrusel de medidas no arancelarias que neutralizaron los menores aranceles. Un estudio de investigadores del Banco de la República muestra que en 1989 estaban vigentes 1.102 medidas no arancelarias; en 1995 su número llegó a 4.750 y en 2000 a 9.256. Más que la apertura, el deterioro de la balanza comercial es explicado por la recesión mundial de 1991, el rompimiento del Pacto Cafetero a finales de los ochenta y la revaluación del peso.

Con la reforma arancelaria de 2010, Colombia pasó del puesto 118 al 95 en el escalafón global de aranceles, lo que comprueba que seguimos siendo una economía cerrada. Más que los TLC, el deterioro de la balanza comercial hay que buscarlo en la caída de los precios internacionales de los productos básicos, que no es una variable que controle el Gobierno colombiano.

Otro tema de discusión es el del posible racionamiento en el que vinculan la venta de Isagén (en pesos) con la importación de energía (en dólares). ¿Alguien en el país pronosticó el incendio de Guatapé? Nadie, pues es imposible por tratarse de un hecho fortuito. Por eso, con o sin la venta de Isagén se hubiera tenido que importar energía eléctrica de Ecuador y, obviamente, pagarla en dólares. Por lo tanto, la crítica es infundada.

En los temas tributarios, se sugiere que el Gobierno miente: anuncia un faltante de 30 billones de pesos y luego señala que la presión fiscal aumentará del 15 al 20 por ciento del PIB, con lo que el faltante sería de 40 billones de pesos o más.

Ese argumento mezcla dos propuestas de reforma tributaria: La del informe de la Comisión de Expertos, que generaría recaudos por el 2 por ciento del PIB, y la del reciente estudio del BID de incrementar los recaudos en 5 por ciento del PIB, como uno de los requerimientos para crecer la economía al 6 por ciento anual. Pero, el Gobierno manifiesta que el proyecto que presentará se basa en el informe de la Comisión; y según Anif, quedaría un faltante del 1 por ciento del PIB, que se financiará con mayor austeridad y endeudamiento.

Es útil debatir los problemas actuales de la economía, pero sin desmarcarlos de la compleja coyuntura internacional que está golpeando numerosas economías, y sin generar confusiones mezclando propuestas que nacen de fuentes y propósitos distintos. Tampoco es el momento para añoranzas proteccionistas.

Tasa efectiva de tributación: el objetivo de la reforma tributaria del 2016

Publicado en la Revista de Fasecolda No. 162, febrero de 2016

El año 2016 llega con la certeza de una nueva reforma tributaria que, según el ministro de Hacienda, podría ser presentada por el Gobierno a consideración del Congreso en el mes de marzo [el Gobierno anunció que la presentará en el segundo semestre]. Un gran interrogante genera ese hecho: ¿Primará una orientación fiscalista, o se logrará algún avance en la anhelada reforma estructural de las finanzas del Estado?

El riesgo fiscalista surge del notorio deterioro de las finanzas públicas como consecuencia del choque petrolero, que puso al Gobierno contra las cuerdas. El déficit fiscal se alejó de la ruta del déficit estructural definido en la Ley de la Regla Fiscal, por lo que el Gobierno se vio forzado a crecer el endeudamiento público y a poner en marcha un plan de austeridad en el que se está sacrificando esencialmente la inversión.

La esperanza de la reforma estructural proviene del compromiso que asumió el Gobierno durante el trámite de la última reforma tributaria; la base para ella serían los estudios elaborados por la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Colombiano, creada mediante el artículo 44 de la Ley 1739 de 2014.

Dado que la caída de los ingresos tiene carácter estructural (Avendaño, 2015), es necesario un ajuste tanto por el lado del gasto como por el de los ingresos. En ese contexto, el objetivo de la reforma tributaria debería fijarse en el recaudo que el Gobierno requiere para acomodarse a la nueva realidad de menor gasto, a la recomposición de las fuentes tributarias y a la reducción de la tasa efectiva de tributación de las empresas.

Con relación a la tasa efectiva de tributación empresarial, la percepción general es que su nivel es muy alto e impacta negativamente la competitividad. Esto se comprueba en la última edición del Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial (Schwab, 2015); los empresarios manifestaron que la tasa de impuestos es el principal problema que afecta el entorno de los negocios en el país, lo que contrasta con el informe del año anterior, en el que esta variable fue reportada en el sexto lugar (Schwab, 2014).

De esta forma, es claro que la reforma que se avecina no tiene margen para aumentar el recaudo mediante incrementos en las tarifas aplicadas a las empresas. Por el contrario, es crucial su reducción y la sustitución por otras fuentes, como la que el Gobierno ha sugerido sobre las entidades sin ánimo de lucro, o la mayor contribución de las personas naturales.

Aun cuando hay acuerdo en la percepción sobre las altas tasas efectivas de tributación empresarial en Colombia, no hay una medición única en los análisis recientes.

En este artículo se muestra por qué es importante la reducción de la tasa efectiva de tributación, para lo cual se parte de hacer precisión sobre el concepto, se revisan los estudios recientes que la han medido para Colombia, se hace una comparación internacional y se sugiere un rango como objetivo para reducir los problemas de competitividad que representa la elevada carga tributaria para las empresas.

Tasa efectiva de tributación

La tasa efectiva de tributación se define como el cociente entre los impuestos pagados por una empresa y sus utilidades antes de impuestos y beneficios tributarios.

Esta definición parte del principio de que las empresas no solo pagan impuestos del orden nacional, sino también departamental y municipal; de igual forma, también pueden beneficiarse de exenciones o de incentivos de diversa índole regional.

Si bien el concepto es sencillo, plantea dificultades cuando se trata de hacer una medición real. En el numerador es complejo incluir la totalidad de los impuestos y contribuciones territoriales; según Quiñones Cruz (2015; p. 32) actualmente hay 101 tributos territoriales, entre los cuales se incluyen 28 impuestos y 84 estampillas.

En el denominador, el concepto contable de utilidad antes de impuestos ya está afectado por el pago de diversas contribuciones e impuestos. Como señala Ávila (2015, p. 6) “este agregado ya ha deducido las contribuciones a la seguridad social, los aportes parafiscales, los impuestos predial y de industria y comercio, el 50% del gravamen a los movimientos financieros y en algunos casos el 40% ó 30% de la inversión en activos fijos productivos, de conformidad con los contratos de estabilidad jurídica vigentes”. Adicionalmente, la situación de las empresas que arrojan pérdidas plantea interrogantes respecto a su inclusión o exclusión en los ejercicios de cálculo.

Estas son algunas de las fuentes de discrepancia en las mediciones que han hecho los analistas en el periodo reciente. A ellas hay que sumar las relacionadas con la metodología empleada para la recopilación de la información. Aun así, la tasa efectiva de tributación sigue siendo un buen indicador de la carga de impuestos que soportan las empresas y, cuando la metodología lo permite, se pueden hacer comparaciones con otros países, para colegir los efectos en la competitividad internacional del sector productivo.

Medición con encuesta

La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (Andi) aplicó en 2014 una encuesta entre sus afiliados, con el objetivo de calcular la tasa efectiva de tributación; abarcó empresas de todos los sectores, regiones y tamaños. La respondieron 253 empresas que reportaron sus pagos de impuestos tanto directos como indirectos por los siguientes conceptos:

En impuestos nacionales se incluyó el impuesto neto de renta, el valor causado de CREE, el impuesto de ganancias ocasionales, el total de IVA que constituye costo o gasto, el IVA sobre activos fijos, la cuota del año 2013 del impuesto al patrimonio, los aranceles en importaciones de inventarios, el gravamen a los movimientos financieros, las regalías y compensaciones, el impuesto al consumo nacional, el impuesto a la gasolina y al ACPM (se tuvo en cuenta que el 35% es descontable de IVA), el impuesto de registro y la contribución a las Superintendencias.
En los gravámenes regionales se incluyó el impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros, la contribución de valorización, el impuesto predial, el impuesto al consumo territorial cuando es asumido por la empresa, los impuestos por publicidad exterior visual, el alumbrado público, estampillas y vehículos.
También se tuvieron en cuenta los impuestos específicos del sector, si estos son asumidos por el contribuyente; los pagos a cargo de la empresa por seguridad social y por parafiscales y por último, se dejó un renglón para otros impuestos (ANDI, 2014).

Los resultados indican que la tasa efectiva de tributación fue en promedio para el año 2013 de 68.1% y, al excluir los pagos de seguridad social y parafiscales, de 64.9%. Se registró una amplia dispersión sectorial, con una tasa mínima de 42.9% para el sector de electricidad y una máxima de 77.2% para la industria (gráfico 1). Sin pagos de seguridad social y parafiscales, la mínima correspondió a otros servicios (33.4%) y la máxima al resto de sectores y a la industria (72.7% y 72.4%, respectivamente).

Estos resultados son importantes porque reflejan la carga tributaria en empresas que cumplen con sus obligaciones con los fiscos de los niveles nacional, departamental y municipal. Sin embargo, podrían estar subestimando el valor real, al calcular la tasa efectiva tomando en el cociente las utilidades antes de impuestos, pues varios de los gravámenes reportados ya están pagos al llegar a ese concepto.

Medición con declaraciones de renta y balances

El estudio de Gómez y Steiner (2014) se basó en los balances y estados de resultados de 2013 reportados por las empresas a la Superintendencia de Sociedades y/o a la Superintendencia Financiera. Después de aplicar diferentes filtros, realizaron los cálculos con 17.263 empresas; entre los filtros destaca el de tener valores positivos en las siguientes variables: utilidades antes de impuestos, patrimonio y pago declarado de impuesto de renta.

Los datos de impuestos fueron tomados de las cuentas del PUC correspondientes a impuesto de renta y otros impuestos. A ellos sumaron las contribuciones relacionadas con la nómina, estimados como el 36.6% de los gastos en sueldos. Adicionalmente calcularon un “complemento” que recoge otros impuestos no registrados en otras cuentas específicas del PUC, como son el gravamen a los movimientos financieros y el de patrimonio; los autores reconocen que este cálculo puede sobrestimar el pago de impuestos, al incluir otros gastos que no se pudieron desagregar (Gómez y Steiner; 2014, p. 7).

Los resultados son presentados como un rango, por el problema que genera el cálculo del “complemento”. En promedio, la tasa efectiva de tributación está entre 52.2% y 59.6%. Pero al diferenciarla por tamaños de empresas, se evidencia un sesgo de la tributación contra las pequeñas empresas (gráfico 2); como los autores presentan los diferentes componentes de impuestos, se comprueba que las principales diferencias en las tasas efectivas de tributación por tamaño de empresa surgen del “resto de impuestos” (que incluye los impuestos de industria y comercio, timbre, propiedad raíz, y valorización, entre otros) y de las “contribuciones”.

Una conclusión muy importante que derivan Gómez y Steiner (2014; p. 8) es la relación entre la altísima tasa efectiva de tributación de las empresas pequeñas y la persistencia de la informalidad, que a su vez repercute en la competitividad y el potencial de crecimiento.

El estudio de Ávila (2015) toma como fuente de información las declaraciones de renta del universo de empresas, e incluye los siguientes impuestos para el año gravable 2013:

Impuesto de renta, CREE, impuesto de patrimonio, Gravamen a los Movimientos Financieros (4*1000), IVA no deducible a los bienes de capital, impuesto predial, impuesto de industria y comercio, contribuciones a la seguridad social y aportes parafiscales (p. 7).

A diferencia del estudio de Gómez y Steiner (2014) y de la encuesta de la ANDI (2014), el análisis de Ávila incluye en sus cálculos las empresas que arrojaron pérdidas. Adicionalmente, tiene en cuenta que en la utilidad antes de impuestos ya se han pagado algunos impuestos; por esta razón, toma las utilidades netas del conjunto de empresas. La estimación de la utilidad neta es el resultado de la renta líquida menos la pérdida de renta líquida más las deducciones de origen fiscal que modifican las utilidades empresariales (Ávila, 2015, p. 13). El resultado obtenido es una tasa efectiva de tributación de 61% como promedio para el total de empresas (gráfico 3); 37 puntos porcentuales corresponden a impuestos nacionales, 14 a las contribuciones de la seguridad social, 7 impuestos locales y 4 a los aportes parafiscales (Ávila, 2015, p. 14).

Ávila (2015) presenta una conclusión sorprendente relacionada con el impacto de la evasión en la tasa efectiva de tributación:

Estos cálculos asumen que las utilidades declaradas están libres de evasión. Sin embargo, la evasión se convierte en un vehículo para reducir las tarifas efectivas. Así por ejemplo, si la tasa de evasión promedio de la economía fuera del 30%, la tasa promedio efectiva general ya no sería del 61% sino del 43% (p. 20).

Este argumento es muy discutible. De acuerdo con las estimaciones del Banco Mundial, para una empresa hipotética de tamaño mediano a la que se le aplican todos los tributos, deducciones y exenciones establecidos en el estatuto tributario de Colombia, la tasa efectiva de tributación es del 69.7% (World Bank, 2015). Se da por hecho que el Banco Mundial no incluye la evasión o la elusión de impuestos en sus cálculos. Pero el argumento de Ávila (2015) da pie para presumir lo contrario; esto es, que en efecto las elevadas tasas efectivas de tributación inducen a la evasión y a la informalidad, como explícitamente lo sugieren Gómez y Steiner (2014). Esto implica que si la tasa efectiva de tributación se reduce, también podría descender la evasión, la elusión y la informalidad.

Medición con empresas hipotéticas

El Doing Business del Banco Mundial realiza anualmente una medición de la carga de impuestos de las empresas de 189 países. Para ello se fundamenta en una empresa hipotética de tamaño mediano del sector industrial o comercial; creada en 2013 como sociedad limitada en la mayor ciudad del país y no recibe incentivos a la inversión. Se adoptan supuestos sobre los socios, el número de empleados, los activos, la facturación, distribución de beneficios, margen de utilidad, etc. (World Bank, 2015, p. 145).

El ejercicio incluye todos los impuestos y contribuciones relevantes a nivel nacional, regional y local. Entre ellos incluye:

El impuesto sobre las ganancias o el impuesto sobre los ingresos de las empresas, las contribuciones a la seguridad social e impuestos laborales correspondientes al empleador, los impuestos sobre la propiedad, sobre la transmisión de la propiedad, sobre los dividendos, sobre las ganancias de capital y sobre las transacciones financieras, así como los impuestos de recolección de residuos, de vehículos y de circulación, y otros impuestos o tasas de menor cuantía (World Bank, 2015, p. 144).

La tasa de impuesto total es medida como el coeficiente entre el total de impuestos pagados desde el segundo año de operación de la empresa y las utilidades obtenidas; el total de impuestos es neto de las deducciones y exenciones que correspondan.

El informe más reciente estimó en 69.7% la tasa efectiva de tributación de Colombia (World Bank, 2015, p. 195). Esa tasa es la décima más alta entre el total de países incluidos en el estudio.

Cabe anotar que la tasa registrada el año anterior era mayor (75.4%), y se ubicaba como la sexta más alta del mundo; la mejora en la posición se debe al efecto de la eliminación de los parafiscales del Sena y el ICBF con la reforma tributaria de 2012. Sin embargo, no hay una tendencia a mejorar, pues la reforma tributaria de 2014 siguió aumentando la carga tributaria de las empresas. A esa conclusión llegan Gómez y Steiner (2014, p. 13): “Para las empresas medianas y grandes, la reforma tributaria propuesta dispara las tarifas efectivas de tributación. A pesar de que el impuesto a la riqueza se va reduciendo año a año, el incremento de la sobretasa al CREE compensa y rebasa el recaudo hecho por esta nueva forma de impuesto al patrimonio”.

Comparación internacional

Las metodologías implementadas en los estudios de la ANDI (2014), Gómez y Steiner (2014) y Ávila (2015) no permiten una comparación directa con otros países.

No obstante, Gómez y Steiner (2014) hicieron un ejercicio con una metodología diferente, acercándose a la usada por el Banco Mundial, para comparar la carga tributaria de Colombia con la de los socios de la Alianza del Pacífico. Para el efecto, definieron las características de una empresa prototipo de tamaño mediano a la cual le aplicaron la regulación tributaria de cada país; para el caso colombiano tomaron la estructura tributaria con los impactos estimados de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014].

Los resultados comprueban que en las empresas de Colombia la tasa efectiva de tributación de las empresas medianas es la más alta entre los cuatro países. Al ampliar el ejercicio para otros tamaños de empresas, también se comprueba que es la mayor tasa efectiva de tributación (gráfico 4).

Las estimaciones del Banco Mundial son comparables porque tienen una metodología común. Como ya se indicó la tasa efectiva de tributación de Colombia es una de las más altas del mundo. Con el fin de tener una referencia de cuál debería ser una tasa objetivo para el país, se tomaron varios países de la región, dos de Asia y el promedio de la OCDE. El gráfico 5 muestra la gran diferencia que hay entre Colombia y esas economías con las que compite en los mercados internacionales.

Al hacer la comparación con México, el principal aporte a la diferencia proviene de los impuestos municipales y el gravamen a los movimientos financieros (GMF) en Colombia. Con Perú, las diferencias más notables están en la seguridad social, los impuestos municipales y el GMF. Con Ecuador, surgen del impuesto de renta y los impuestos ya mencionados.

A partir de la distribución de países por la tasa efectiva de tributación que se presenta en el gráfico 6, sería deseable que Colombia se ubicara en el rango de tasas entre mayor o igual a 30% y menor a 40%, que es donde se encuentra la mayor parte de las economías. En este rango están países como Vietnam, El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, Paraguay, Taiwán, Corea, Ecuador e Israel, entre otras.

Pero se podría plantear un proceso gradual, en el que en una primera etapa el objetivo fuera moverse hacia el rango entre mayor o igual a 40% y menor a 50%; ahí se encuentran economías como Malasia, Turquía, Uruguay, República Dominicana, Filipinas, Honduras y Rusia, entre otros. Lamentablemente, por los efectos de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014], volverá a moverse al rango de mayor o igual a 70%, en el cual estuvo el año anterior.

Comentarios finales

Todos los estudios recientes verifican que Colombia tiene una tasa efectiva de tributación muy alta, que se ubica por encima del 50%.

En todos los estudios, con la excepción del de Ávila (2015), hay una posible sobrestimación de la carga tributaria, al utilizar en el cociente las utilidades después de impuestos.

El estudio de Ávila (2015) tiene la ventaja de tener acceso a las declaraciones de renta de las empresas, pero hay una posible subestimación en los resultados por no incluir sino unos pocos gravámenes departamentales y municipales que, como lo muestra la medición del Banco Mundial, tienen un impacto elevado en la tasa efectiva de tributación.

Pero, por otra parte, en ese estudio también puede haber una sobrestimación de los resultados al incluir las empresas que registraron pérdidas. Aun cuando el tema es complejo, si el objetivo es medir la forma en que los múltiples tributos inciden en la carga tributaria de las empresas, no tiene mucho sentido incluirlas, pues de todos modos hay varios gravámenes que debe pagar la empresa independientemente de su estado de resultados. Como las utilidades netas son menores para el conjunto de empresas al tener en cuenta las pérdidas, el cociente resultante tiende a ser mayor.

Las diversas metodologías reseñadas no permiten la comparación internacional, con excepción de la diseñada por el Banco Mundial, pues está construida sobre bases homogéneas. También tiene la ventaja de ofrecer una serie que permite ver la evolución de la carga tributaria.

Para la reforma tributaria que viene, el Gobierno debería fijar entre sus objetivos reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas, en una primera etapa a un rango entre 40% y 50%, con una mira en el largo plazo de ubicarla entre 30% y 40%.

La reducción de la carga tributaria es esencial por tres razones básicas: 1. Restablecer la competitividad perdida frente a competidores internacionales que tienen menor tasa efectiva de tributación. 2. Reducir la evasión y la elusión. 3. Coadyuvar al propósito de reducir la informalidad, que es un lastre para la productividad del país.

Bibliografía

Andi (2014). “Encuesta tasa tributaria efectiva 2014: ¿Cuánto pagan las empresas colombianas en impuestos?”. Gerencia de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Disponible en: http://www.andi.com.co/SalPren/Documents/Encuesta%20tasa%20tributaria%20efectiva%202014.pdf.

 Avendaño, H. (26 de octubre de 2015). “La reforma estructural ya comenzó”. Portafolio. Disponible en: http://articuloshernanavendano.blogspot.com.co/2015/10/la-reforma-estructural-ya-comenzo.html.

Ávila, J. (2015). “Tarifas efectivas promedio de las personas jurídicas. Año 2013”. DIAN, Documento Web No. 058, septiembre.

Gómez, H.J. y Steiner, R. (2014). “La reforma tributaria y su impacto sobre la tasa efectiva de tributación de las firmas en Colombia”. Fedesarrollo, diciembre.

Quiñones Cruz Abogados (2015). “Tributación territorial en Colombia”. Documento no publicado.

Schwab, K. (Ed.) (2015). The Global Competitiveness Report 2015–2016. World Economic Forum, Geneva.

Schwab, K. (Ed.) (2014). The Global Competitiveness Report 2014–2015. World Economic Forum, Geneva.

World Bank (2015). Doing Business 2016. Measuring Regulatory Quality and Efficiency. The World Bank Group. Washington.