Populismo económico

 

Publicado en Portafolio el 10 de abril de 2026

Frente a los eslóganes populistas no hay argumento técnico que valga. No obstante, trataremos de mostrar algunos elementos para entender la situación reciente.

Uno de los equilibrios básicos en economía se relaciona con el gasto público y la inflación. Si el gobierno gasta más que sus ingresos, la diferencia (déficit fiscal), debe financiarse, teniendo en cuenta la capacidad de pago y la confianza de los prestamistas.

Este gobierno ha crecido el gasto de forma exagerada aumentando los impuestos a las empresas y la deuda del país. El crecimiento del gasto ocasionó el déficit primario (ingresos menos gastos antes de pago de la deuda) más alto de las últimas décadas. Problema uno: se ha concentrado en gastos de funcionamiento (más burocracia) y no en inversión para mejorar el bienestar de la población. Por esto, los inversionistas internacionales ven con recelo los niveles de endeudamiento público.

Problema dos: la inversión privada crece poco. Esto ocurre porque el gobierno considera a los empresarios privados enemigos del pueblo; además de subirles los impuestos, la persecución está acabando con el sector de la salud, tiene al país al borde del apagón, el sector minero-energético se está marchitando, la construcción se estancó con la eliminación del subsidio a la vivienda social y cayó la inversión extranjera directa. Por esos cambios en las reglas de juego, la inversión está en uno de los niveles más bajos en décadas y esto nos condena a mediocres tasas de crecimiento.

Problema tres: el fortalecimiento de las presiones inflacionarias. Otro equilibrio básico en la economía es el de la oferta y la demanda. Cuando el gobierno crece las nóminas de burócratas de forma desaforada, aumenta el salario mínimo a tasas exorbitantes sin justificación técnica y regala primas adicionales a los maestros, impulsa la demanda por encima de la capacidad de respuesta de la oferta.

Si este gobierno tuviera control total de la política monetaria, sería feliz imprimiendo dinero a manos llenas y bajando las tasas de interés con el argumento populista de fortalecer el crecimiento. Las experiencias de muchos países muestran que eso solo genera hiperinflaciones, desempleo y crisis económicas. Justamente, el banco central autónomo existe para evitar esos deslices del populismo. La respuesta lógica a la irresponsabilidad en el manejo fiscal es el aumento de las tasas de interés para evitar que la inflación se salga de cauce. Aun cuando esta política tiene un impacto positivo mayor en el bienestar de la población en el mediano plazo, sus argumentos no venden tanto como los de tildar de neoliberales y vendidos al capital financiero a todos los que tengan la firmeza de decirle NO a las barbaridades que propone el gobierno. La autoridad monetaria autónoma debe ser respaldada.

La carta a los candidatos

 

Publicado el 17 de diciembre de 2021 en Portafolio

Pese al crecimiento esperado del PIB del 10% en 2021, la situación económica que enfrenta el país es muy compleja y va a requerir un paquete de reformas sólidamente estructuradas por el equipo técnico del nuevo presidente. Hay problemas de fondo que se vienen aplazando, pero el margen de maniobra se está cerrando; entre más se demoren las medidas para superarlos, menos factible será alcanzar una senda de mayor crecimiento, descenso de la pobreza, distribución más equitativa del ingreso y mejora del bienestar.

Ante ese panorama, un amplio grupo de profesionales envió una carta abierta a los candidatos y precandidatos a la Presidencia de la República, que contiene un diagnóstico de la situación y propuestas para una agenda realista de las reformas urgentes que necesita Colombia. El texto completo puede ser consultado en https://www.eltiempo.com/economia/sectores/expertos-presenta-propuestas-a-precandidatos-a-la-presidencia-638811.

La economía colombiana registra una situación fiscal difícil: hay que reducir el alto endeudamiento público, bajar el gasto y enfrentar las presiones sociales, derivadas en parte de la pandemia. El desempleo aumentó notablemente y la recuperación que se viene observando en el mercado laboral, además de ser lenta, se fundamenta en el crecimiento de la informalidad que nuevamente ronda el 63%. La pobreza y la pobreza extrema están en los niveles más altos de los últimos nueve años. La pandemia ha puesto en evidencia los problemas de baja productividad y lento crecimiento del PIB y las vulnerabilidades implícitas en una canasta exportadora altamente concentrada.

La carta propone acciones en materia de seguridad social, con el objetivo de superar las limitaciones del sistema pensional y de salud, reducir las cargas de la nómina y proteger a la población mayor de 70 años que carece de pensión. En el tema tributario se resaltan las propuestas de centros de investigación como Fedesarrollo y el Cede, a los que habría que sumar los excelentes informes técnicos de diversas misiones relacionadas con los temas de la hacienda pública.

El crecimiento económico debería superar el 5% anual, lo que demanda evolucionar hacia una estructura productiva más sofisticada, lograr exportaciones de mayor contenido tecnológico y diseñar la transición energética del país. También se requieren reformas institucionales para combatir la corrupción y superar la inoperancia estatal. En el primer asunto no solo hay que cambiar las percepciones de las personas sino acometer reformas en los entes de control. Sobre el segundo, es muy grave la presencia de agentes ilegales que suplantan al Estado en diversas zonas.

En síntesis, la carta es una invitación al debate de los candidatos con la sociedad sobre unos temas que no son los únicos, pero sí los más apremiantes de cara al futuro de Colombia.

La reforma que quiso ser estructural…

Publicado en la revista Fasecolda No. 173 - 2019

Con el trámite de la Ley de Financiamiento el país perdió otra oportunidad de avanzar en la dirección correcta para superar los problemas de las finanzas públicas.

El concepto de reforma estructural está tan trillado que ya nadie sabe a qué se refiere. En ese contexto, es útil tener como referencia una definición. En Colombia una reforma tributaria estructural debe ser aquella que supere los problemas de fondo que tienen las finanzas públicas, tanto del lado del gasto como del ingreso; ella debe brindar a los contribuyentes unas reglas de juego estables, con el fin de superar el “pico y placa tributario” (ya se da por hecho que en los años pares hay reforma).

Son numerosos los estudios técnicos que han hecho recomendaciones sobre el abanico de medidas que se deben adoptar para tal fin. Los más recientes son los dos libros que recogen las conclusiones de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria y de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Todos estos documentos brindan al gobierno una carta de navegación para llevar a buen puerto las finanzas y recuperar el poder de la política fiscal como un instrumento de redistribución del ingreso y como política contracíclica cuando sea necesario.

Un pasito p’lante y dos para’trás

El proyecto de ley de financiamiento tal como fue presentado por el gobierno al Congreso, si bien distaba del ideal reflejado en los libros de las Comisiones, contenía elementos que permitían avanzar en la dirección correcta: reducción de las exclusiones y exenciones al IVA, ampliación de la base del impuesto de renta, reducción de las tasas corporativas y exención del IVA a las compras de bienes de capital, entre otras.

Pero los objetivos se perdieron a las primeras de cambio. Los débiles argumentos técnicos, pero poderosos desde el punto de vista político, sobre la supuesta regresividad de gravar con IVA la canasta de consumo, llevaron al partido de gobierno a unirse al coro de opositores. Por eso, muy pronto fue descartada esa modificación con la que el gobierno esperaba recaudar cerca de $7 billones. 

De ahí para adelante, los políticos se tomaron el liderazgo del proyecto de ley y aplicaron su creatividad sin fundamento técnico, para terminar aprobando una reforma que muestra “cómo no se debe legislar en materia tributaria”, según Horacio Ayala, exdirector de la DIAN. En otras esferas fue calificada como un “Frankenstein tributario” y algunos la ven como una exótica “ley de desfinanciamiento”.

Todos esos calificativos surgieron por el contenido final de la ley. De una parte, redujo la tarifa de renta corporativa tres puntos adicionales a los que preveía ya la reforma tributaria de 2016 (se calcula que cada punto reduce los ingresos en 0.8% del PIB). De otra, no solo dejó intactas las muchas exenciones y tratos preferenciales, sino que creó otras adicionales al impuesto de renta: a la economía naranja, por 7 años; al aumento en productividad del sector agropecuario, 10 años; al aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, hasta 2036; a la venta de energía eléctrica con fuentes alternativas (eólica, biomasa, etc.), 15 años; al transporte fluvial en embarcaciones de bajo calado, 15 años; y, además, estabilidad jurídica para las “mega-inversiones” (del orden de US$300 millones y creación de 250 empleos), con un impuesto de renta preferencial del 27%. Por último, estableció una sobretasa al impuesto de renta de las entidades financieras, sustentada mediante el curioso argumento de que es un sector al que le ha ido muy bien. 

2019: Problemas que vienen y van

La Ley de Presupuesto General de la Nación fue aprobada por un monto de $259 billones y según el propio gobierno, en sus proyecciones de ingresos hacían falta $14 billones para financiarlo; pero la Ley de Financiamiento, apenas le dará el 50%. De ahí surge la pregunta sobre cómo se van a conseguir los recursos faltantes para 2019.

Según el “Plan financiero 2018” esa porción se va a cubrir con la venta de activos públicos. Según el Conpes 3927 el gobierno es dueño o tiene participación en 109 empresas; no obstante, los procesos de privatización toman tiempo. La opción de corto plazo es vender el 8,5% de Ecopetrol, con base en la autorización de la Ley 118 de 2006; por esta vía se podrían obtener entre $9 y $10 billones. Hace unos meses el Ministro de Hacienda mencionó esa posibilidad, pero recientemente el presidente de Ecopetrol afirmó que él no ve la necesidad de esa venta y que, además, podría tomar dos años.

En ese contexto, si persiste la opinión del ministro, habría que tener en cuenta varios aspectos. El primero, que esos recursos deberían orientarse a inversión y no a gastos de funcionamiento. El segundo, que la fuerte sensibilidad de la opinión pública será aprovechada por ciertos políticos para torpedear la venta. El tercero, si la venta requiere de dos años, no sería una solución al problema de corto plazo.

Una opción es la austeridad, pero ella tiene límites. El año anterior el gobierno tuvo que congelar gastos para cumplir con el déficit previsto en la regla fiscal. En el presente, el Ministro Carrasquilla congeló $14 billones del presupuesto y está dando recursos a cuentagotas a las entidades públicas. Aun cuando en el trámite de la Ley de Presupuesto el gobierno hizo esfuerzos para no reducir la inversión, lo más probable es que se vea precisado a echar para atrás ese propósito.

Otro aspecto a tener en cuenta es que se prevé un incremento del 10,5% en los ingresos tributarios, con base en un crecimiento del PIB de 3,5%. Esta proyección es más optimista que la del sector privado, pues Fedesarrollo y Anif le apuestan al 3,3% y la media de los analistas privados al 3,0%. Además, el panorama mundial es de desaceleración, por lo que probablemente las proyecciones de Colombia se revisen a la baja en el transcurso del año, tornando irreal el incremento esperado del recaudo tributario.

Por último, los fallos a las demandas de inconstitucionalidad de la Ley de Financiamiento pueden agravar los problemas fiscales del gobierno.

2020: La espada de Damocles

Varios analistas calculan que la Ley de Financiamiento acentúa la tendencia descendente de los ingresos del Gobierno Central. Según Anif, en 2020 la Ley genera un faltante de 0,1% del PIB, que seguirá aumentando hasta el 0,5% en 2022 (cuadro 1). Para Fedesarrollo, el déficit fiscal estimado en 2020 es de -3,2% del PIB, cuando el proyectado en la regla fiscal es de -2,2%, y seguirá ampliándose hasta generar una brecha de casi dos puntos del PIB en 2022 (gráfico 1).

El interrogante es cómo se financiará el 2020. Lo más viable sería presentar una ley de presupuesto con menor gasto, es decir, con mayor austeridad. Esa sería una condición necesaria para no tener que tramitar una reforma tributaria este año y postergarla hasta el entrante.

El problema adicional es que las calificadoras están muy pendientes de lo que pasa con las finanzas públicas. Moody’s destacó la incapacidad para superar las rigideces fiscales estructurales y su preocupación porque afectan la capacidad de respuesta del gobierno a choques externos y dificultan el cumplimiento de la regla fiscal. Fitch se sumó a esta última posición y considera poco probable el cumplimiento de la meta de déficit de 2020.

No patear la pelota

Es evidente que Colombia debe solucionar pronto su problema fiscal. El margen de maniobra se cerró, está en riesgo la calificación de los bonos soberanos y ya no se puede seguir pateando la pelota hacia adelante.

El círculo vicioso en que cayó el país, de hacer reformas tributarias cada dos años sin que se logre una que sea realmente estructural, tiene graves consecuencias que es necesario poner a la vista: hay inversionistas extranjeros que prefieren no venir a un país con tan alta inestabilidad en las reglas de juego de la tributación; la política fiscal perdió su potencial redistributivo y seguimos con una de las peores distribuciones del ingreso del mundo; los subsidios están mal focalizados y perpetúan la informalidad; los impuestos territoriales siguen sin espacio para una reforma que también es urgente; y, finalmente, le seguimos dando largas a la reforma pensional, mientras el 80% de las personas en edad de jubilación no tiene acceso a una pensión.

Solo cabe esperar que la próxima reforma sí logre ser estructural.

Los viejos y la edad prospectiva

Publicado en Portafolio el viernes 21 de diciembre de 2018

La población mundial está envejeciendo y Colombia no es la excepción. Esta situación es el resultado combinado de dos hechos: la caída de las tasas de mortalidad, especialmente de la infantil, y el aumento de la esperanza de vida.

La esperanza de vida empezó a aumentar de forma continua desde mediados del siglo XIX y se calcula que los niños que hoy están naciendo en las economías desarrolladas tienen alta probabilidad de sobrepasar los 100 años de vida.

El envejecimiento tiene profundas repercusiones en la sociedad: Induce cambios en los mercados laborales, pues los trabajadores pueden mantenerse activos por más tiempo. Los economistas debaten si una población más vieja afecta negativamente la productividad y el crecimiento de la economía. Desde luego, se plantean grandes retos para los sistemas pensionales, pues es necesario contar con los recursos para sostener los pensionados por un periodo más largo. Los sistemas de salud también deben ajustarse porque las demandas de servicios especializados para los adultos mayores serán más. Las finanzas públicas tendrán que disponer de cuantiosos recursos para la financiación de pensiones y las transferencias a ancianos desvalidos.

En ese contexto, un aspecto crucial es la redefinición del concepto de viejo. Normalmente se asume que la edad de jubilación establece cuándo se considera que una persona es vieja. En la mayor parte de los estudios demográficos se da por hecho que esa edad es 65 años, porque en los países desarrollados están tendiendo a adoptarla para el acceso a la pensión.

Pero es claro que en un mundo en el que la esperanza de vida sigue aumentando esa definición puede no ser la más acertada. Recientemente Warren Sanderson y Sergei Scherbov propusieron el concepto de edad prospectiva para definir el concepto de viejo, incorporando en ella la esperanza de vida. En su opinión la vejez es aquella edad en la que la expectativa de vida remanente es de 15 años o menos.

En el libro “Trabajo formal en Colombia: Realidad y retos” (disponible en www.fasecolda.com) se explica cómo al aplicar ese concepto, la definición de viejo es diferente para cada país. Así, mientras que viejos en Japón serían las personas de 73.7 años o más, en Sierra Leona lo serían las de 53.1 años o más. Esto muestra que las diferencias en el nivel de bienestar de cada economía dan lugar a esperanzas de vida disímiles. Para el caso de Colombia se considerarían viejos los habitantes de 68.4 años o más.

Saltan a la vista las enormes implicaciones de adoptar un concepto como este. Como lo destaca Andrew Scott, hay que diferenciar entre un efecto de envejecimiento y un efecto de longevidad, pues mientras el primero alude al proceso de deterioro del organismo, el segundo resalta la mayor vitalidad con la que las personas hoy alcanzan edades mayores.

Eso significa que las edades de jubilación se podrían establecer de forma flexible a partir de la edad prospectiva y que, por lo tanto, los mercados laborales tendrían que adecuarse a la permanencia de la población hasta edades más avanzadas. En el libro mencionado están las bases para comenzar una exploración de las múltiples implicaciones en esta línea; en ella deben tomar parte el gobierno, la academia, los empresarios y los trabajadores.

Las reformas económicas estructurales que necesita Colombia

Publicado en la Revista Fasecolda No. 170, 2018

El inicio de un nuevo periodo presidencial es adecuado para impulsar las reformas estructurales que necesita un país, a pesar de que sean impopulares. No tramitarlas implica aplazar indefinidamente la solución de problemas trascendentales para la economía, que pueden terminar afectando al propio gobierno que no lo hace.

Los gobiernos anteriores no avanzaron, o lo hicieron a medias, en las diversas reformas estructurales que necesita Colombia. El objetivo propuesto en este documento es describir aquellas más importantes en materia económica, resaltando la problemática que las caracteriza.  

Reforma tributaria

Desde la reforma constitucional de 1991 el gasto público comenzó a crecer más que los ingresos. Para financiarlo, Colombia cayó en un círculo vicioso de tramitar reformas tributarias cada 18 meses, pero no ha logrado eliminar la diferencia.

El resultado es un estatuto tributario complejo, inestabilidad en las reglas de juego para los contribuyentes y altísimas tasas efectivas de tributación, que incentivan la evasión, la elusión y el cabildeo para obtener privilegios.

Paradójicamente, la carga tributaria es baja (los ingresos fiscales como porcentaje del PIB bordean el 20%), pero la tasa efectiva de tributación, calculada por el Banco Mundial, está entre las 10 más altas del mundo: equivale al 69% de las utilidades.

Esto se explica porque la mayor parte de la tributación recae sobre pocos contribuyentes: 3.441 empresas formales aportan el 67% del recaudo del impuesto de renta; de igual forma, la base de personas naturales es estrecha por los altos umbrales a partir de los cuales se aplica la retención en la fuente. Alrededor del 82.6% de la tributación directa la hacen las empresas mientras que las personas naturales solo aportan el 17.4% (en la OCDE, las primeras aportan el 28.2% y las segundas el 71.8%).

Como producto del cabildeo mencionado, las exenciones y los tratamientos preferenciales son numerosos; el Banco Mundial calcula que el costo fiscal de estos gastos tributarios está entre el 3.0% y 4.5% del PIB.

Reforma pensional

En Colombia solo el 23% de la población en edad de jubilación recibe una pensión.

Hay problemas de sostenibilidad por el envejecimiento de la población, producto de la caída de las tasas de natalidad y mortalidad y el aumento de la esperanza de vida. Esto afecta directamente al Régimen de Prima Media (RPM) porque se reduce el número de aportantes con relación al número de pensionados. Como las reservas de este sistema se agotaron, el pago de las pensiones lo asume el Gobierno, que destina $41 billones del presupuesto anual a este rubro; este gasto es superior al monto de la inversión pública de 2018 ($34.3 billones).

En el Régimen de Ahorro Individual (RAIS), los problemas de sostenibilidad financiera se asocian con la tendencia descendente de las tasas de interés en el largo plazo, pues se encarece el financiamiento del pasivo pensional. En la medida en que las tasas de interés son más bajas, es necesario un monto mayor de ahorro de los trabajadores para obtener una pensión; y cuando la obtienen, las rentas vitalicias pueden ser impactadas negativamente, lo que sumado al riesgo de extra-longevidad, afecta a la baja los montos de las mesadas pensionales.

También hay problemas de equidad horizontal por la existencia de un subsidio en el RPM, que no lo hay en el RAIS. Al comparar dos trabajadores con historias laborales idénticas y con aportes pensionales iguales, el afiliado al RPM, en general, recibe una pensión superior a la del afiliado al RAIS.

Los problemas de equidad vertical surgen del carácter regresivo del subsidio en el RPM, pues los beneficios aumentan a medida que la pensión es más alta. Los cálculos del Departamento Nacional de Planeación indican que los pensionados del quintil más bajo reciben el 4.3% del subsidio, mientras que los de los dos quintiles de mayores ingresos reciben el 74.2%.

Adicionalmente, hay problemas de cobertura. El número de personas ocupadas en Colombia es del orden de 22 millones, y de ellos solo 7.2 millones, el 33%, cotizan o ahorran activamente en el sistema general de pensiones.

El problema de cobertura se explica por dos factores: la informalidad y la evasión. La informalidad incide en la baja densidad de las cotizaciones, de forma que muchos trabajadores no logran completar las semanas necesarias para acceder a una pensión. En el caso de la evasión, un estudio del Ministerio de Hacienda contrastó las declaraciones de renta de los trabajadores independientes con sus aportes en la Pila (Planilla única de liquidación de aportes) y encontró que el 94% de ellos son evasores; calculó en $3 billones anuales el costo relacionado.

Por último, hay problemas de riesgo jurídico que nacen del activismo judicial de cortes y jueces que mediante sus decisiones generan grandes impactos negativos y cambian las reglas de juego del sistema pensional.

Reformas al gasto público

Los gastos de funcionamiento del Gobierno son altamente inflexibles porque en su mayoría están asignados por normas. Por eso, los recortes se aplican generalmente al rubro de inversión, ocasionando mayores pérdidas de dinamismo de la economía.

La política de subsidios es regresiva porque beneficia a las personas de ingresos altos, en lugar de beneficiar a los más desvalidos. Hay problemas de focalización, irregularidades en los procesos de inscripción para obtener los subsidios y carencia de auditorías adecuadas que permitan verificar que realmente se asignan a los más necesitados.

Este es uno de los factores que explica la pérdida de capacidad de la política fiscal para afectar la redistribución del ingreso. El coeficiente de Gini de Colombia, que es uno de los más altos del mundo, prácticamente se mantiene sin cambios antes y después de la política fiscal (0.574 y 0.567, respectivamente).

La Comisión del Gasto y la Inversión Pública resalta que el proceso presupuestario es fragmentado, pues el presupuesto de la Nación, el de las entidades territoriales y el de regalías se manejan de forma independiente. Adicionalmente, en el Gobierno Central una entidad está a cargo del presupuesto de gastos, y otra del de inversión.

En general se carece de criterios técnicos para la asignación de los gastos por prioridades y por impacto esperado, además de adolecer de sistemas de evaluación de los efectos de las políticas públicas.

Con relación a la administración pública, no hay certeza sobre el tamaño del empleo público, por la coexistencia de diferentes modalidades de contratación que en algunos casos son usadas para evadir las restricciones impuestas por programas de austeridad.

El sistema de carrera administrativa tiene numerosos problemas que van desde procesos de selección poco transparentes y costosos, hasta la ausencia de incentivos y de promoción efectiva, lo que desmotiva a los funcionarios. Además, las escalas salariales son complejas y son inexistentes los mecanismos de salida. El resultado es una burocracia con baja eficiencia y poco productiva.

La contratación pública es una fuente de corrupción y de captura de rentas y de entidades públicas; hay problemas de complejidad y de transparencia de la regulación, que no permiten el flujo y el acceso a la información a los oferentes.

Otras reformas

Flexibilización laboral

El mercado laboral colombiano se caracteriza por rigideces que repercuten en alto desempleo y elevada informalidad. En las últimas décadas se adoptaron algunas reformas, pero aún subsisten factores que limitan el margen de las empresas para ajustarse a los cambios de ciclo de la economía.

Con la reforma tributaria de 2012 se eliminaron los parafiscales del Sena y el ICBF, pero todavía las cargas equivalen al 49% del valor de la nómina, según Anif.

La Ocde encuentra atípico que en Colombia el salario mínimo no tenga una diferenciación marcada con la remuneración promedio, como ocurre en la mayoría de las economías. De igual forma, un salario mínimo nacional impide la generación de empleos de calidad en las regiones en las que el costo de vida es inferior al de las grandes ciudades.

Formalización laboral

La tasa de informalidad laboral es alta; en enero-marzo de 2018, su nivel fue de 62.9% para el total del país.

La firma McKinsey calcula que en Colombia la productividad laboral relativa de los trabajadores informales es apenas el 6% de la de un trabajador de Estados Unidos; esto significa que se necesitan 17 trabajadores informales para producir lo que produce un trabajador de ese país.

La informalidad es uno de los factores que impide el crecimiento de la productividad, explica la baja cobertura del sistema pensional, incide en el exiguo recaudo tributario y hace más onerosa la operación del sistema de salud, porque se benefician del régimen subsidiado. Por esto es prioritario reducirla de forma más acelerada que la observada hasta ahora.

Conclusión

Es evidente que los temas mencionados tienen impactos negativos y que solucionarlos es vital para el futuro de la economía, en un mundo crecientemente globalizado. No darles la solución estructural que requieren es condenar al país a quedarse del tren del desarrollo. La globalización demanda empresas más competitivas y más innovadoras; pero los problemas mencionados son un lastre que impide a las firmas colombianas cumplir con esos requisitos.

La reforma estructural ya comenzó

Publicado en Portafolio el 26 de octubre de 2015

La mayoría de los colombianos no nos dimos cuenta, pero la reforma tributaria estructural comenzó por donde menos se esperaba: por la reducción de los ingresos del Gobierno.

En efecto, la caída del precio internacional del petróleo desplomó la renta petrolera del Gobierno; ella está conformada por los impuestos de renta y CREE petroleros y los dividendos que le corresponden de las utilidades de Ecopetrol. Mientras que en 2013 la renta ascendió a $23.6 billones y representó el 19.7% del ingreso total del Gobierno Nacional Central, en 2016 apenas llegará a $3.3 billones, equivalentes al 2.5% del total. Para tener una referencia de lo que esa contracción significa, basta recordar que el recaudo estimado de la reforma tributaria de 2014 asciende a $12.5 billones.

Esta reducción de los ingresos es estructural por tres razones. Una, porque se estima que los precios internacionales del hidrocarburo se mantendrán bajos en los próximos años. Dos, porque Colombia solo cuenta con seis o siete años de reservas de petróleo y se espera que la producción se mantenga alrededor de un millón de barriles diarios. Tres, porque el drástico recorte de inversión en Ecopetrol y en las demás empresas petroleras limita la exploración y baja la probabilidad de nuevos hallazgos que incrementen las reservas.

El Gobierno afrontó la caída estructural de los ingresos en 2015 con recursos de la reforma tributaria de 2014, recortes de gasto y mayor endeudamiento; de esta forma, el déficit fiscal se revisó al alza de 2.4% a 3.0% del PIB. En 2016, se presupuestó mayor reducción del gasto y más deuda, con un déficit proyectado de 3.6% del PIB.

El problema no termina ahí, pues desde 2019 disminuye el gravamen a los movimientos financieros y el CREE (que aumenta hasta 2018 para compensar la reducción y eliminación del impuesto a la riqueza). Además, para ajustarse al déficit estructural establecido en la Ley de Regla Fiscal, se requieren más ingresos desde 2020. Por último, las proyecciones del Gobierno se muestran optimistas con relación a la renta petrolera, que aumenta del 0.4% del PIB en 2016 a 0.8% desde 2017; esa cifra parece poco probable, dados los escenarios de precios y producción ya mencionados.

Este panorama plantea grandes retos. El Gobierno no puede usar la flexibilidad de la regla fiscal aumentando la deuda permanentemente, por el riesgo de perder credibilidad en el manejo de las finanzas públicas. Tampoco tiene margen para aumentar ingresos mediante otra reforma fiscalista por la elevada tasa efectiva de tributación que hoy se aplica a las empresas.

Por lo tanto, es imperativo seguir ajustando por el lado del gasto; pero no con la inversión, que ha sido la sacrificada hasta ahora, sino con los gastos de funcionamiento, acometiendo las reformas que rompan la rigidez que los caracteriza. También hay que revisar los incentivos a la exploración petrolera.

Por último, el Gobierno tiene el compromiso de adelantar una reforma tributaria estructural que disminuya la elevada tasa efectiva de tributación de las empresas, que hoy actúa como un lastre sobre su competitividad.

De cómo se enfrenten estos retos, depende en gran medida la posibilidad de que la economía retome la senda que la llevó a ser una de las estrellas del crecimiento en América Latina.