El intrincado camino del déficit fiscal

Publicado en la Revista Fasecolda No. 175, octubre de 2019

El FMI ve poco probable el escenario que plantea el Gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019 (MFMP-2019) y, en cambio, considera necesaria la realización de una reforma tributaria que permita impulsar el crecimiento para seguir construyendo una sólida base económica.  

El MFMP-2019 fue presentado el pasado mes de junio, con el sorprendente anuncio de que no serán necesarias más reformas tributarias y que tampoco se utilizaría el margen del déficit fiscal que aprobó el Comité Consultivo de la Regla Fiscal. Esta flexibilización se dio en consideración al impacto ocasionado en el gasto por la avalancha de venezolanos que están huyendo del desastre económico de su país. El Ministerio de Hacienda cree que no será necesario el trámite de más reformas tributarias y expone los siguientes argumentos:

• La inversión aumentará como respuesta a la exención del IVA a las compras de bienes de capital, establecida en la Ley de Financiamiento. La mayor inversión repercutirá en más altas tasas de crecimiento económico y, por esa vía, en el recaudo de impuestos. 
• La focalización del gasto público. Los subsidios cruzados en los servicios públicos se basan en la estratificación socioeconómica, pero ella no es adecuada y conduce a situaciones en las cuales reciben subsidios familias que no los deberían recibir y quedan por fuera hogares que por su nivel de pobreza sí los necesitan. Adicionalmente, el mal diseño repercute en un déficit acumulado financia-do por el Gobierno; esta situación debe corregirse de forma que los segmentos de mayores ingresos financien la totalidad del subsidio a los más pobres y así se puedan reducir sustancialmente los aportes del Presupuesto General de la Nación. 
• En general, los cálculos de la Dirección Nacional de Planeación (DNP) indican que el Gobierno colombiano asigna más de $70 billones anuales en subsidios y los diagnósticos muestran que parte de ellos son regresivos, como ocurre en los casos de pensiones y educación. La propuesta es, por lo tanto, corregir esas malas asignaciones y reducir su impacto fiscal.  
• Enajenación de activos. El Gobierno es propietario de 105 empresas y participaciones accionarias con un valor patrimonial de $70 billones a diciembre de 2017. Se propone salir de aquellas inversiones que no están aportando la rentabilidad social requerida, con el fin de financiar la inversión en bienes públicos de mayor beneficio. 
• La reforma y modernización de la DIAN, sumada a la implementación de la factura electrónica. Se busca mejorar la tecnología que utiliza la DIAN e incrementar el personal vinculado a las labores de auditoría, de forma que se reduzcan la evasión y la elusión.
• Por último, se plantea un programa de austeridad que contribuya a reducir la presión de gastos.

Hasta el momento, entidades como ANIF y Fedesarrollo no ven probable ese escenario planteado por el Gobierno y consideran que es riesgoso jugarle a él. En particular, esas entidades y otros analistas han planteado inquietudes con relación a la enajenación de activos.

Por un lado, el tiempo se agota para contar con los recursos de privatizaciones para 2019 y el Gobierno no ha anunciado un programa que indique las empresas y participaciones que serán enajenadas, los mecanismos a utilizar, los cronogramas previstos, el uso que se hará de los recursos, etc. El problema es que el MFMP-2019 prevé que por este concepto deben ingresar recursos equivalentes al 0,6% del PIB; esto es, unos $6,2 billones. Si no se obtienen, el Gobierno tendrá que hacer un ajuste muy drástico en los próximos meses o se incumpliría la meta del déficit fiscal, del 2,4% del PIB. Adicionalmente, para 2020 las privatizaciones se prevén en el 0,8% del PIB y en el proyecto de Ley del Presupuesto para ese año el Gobierno ha hecho público un faltante de $8 billones.

Por otro lado, hay preocupación por la probabilidad de acudir a procedimientos heterodoxos para la enajenación y para la forma de contabilización de los recursos que ingresen por ese concepto. No sería muy claro ni fácil de aceptar que el Gobierno contabilice los recursos de las ventas de activos como ingresos y no como financiación, que es la recomendación del manual del FMI, o que se realice una venta de activos entre empresas públicas para darle liquidez al Gobierno.

En una nota reciente, un economista miembro del equipo del FMI que evalúa la economía de Colombia (Article IV Consultation) manifiesta inquietudes con relación a las perspectivas de las cuentas fiscales del país (Emilio Fernández-Corugedo, «El delicado equilibrio fiscal de Colombia»). Aun cuando no lo menciona de forma expresa, por el contenido se colige que en ese organismo no comparten el optimismo del Gobierno en el MFMP-2019 con relación al cumplimiento de la senda trazada por la regla fiscal y, además, no hacen referencia a los temas de privatizaciones y su contabilización.

El primer aspecto que destaca el economista es que las presiones de gasto se mantienen, especialmente por su rigidez, y a ellas se suma el ocasionado por la migración venezolana, que el FMI cuantifica en el 0,4% del PIB para 2020.

El segundo aspecto es que, dado que el Gobierno optó por no aplicar la recomendación del Comité Consultivo de la Regla Fiscal, que le permite un mayor déficit en 2019 y los años siguientes, es necesario contar con ingresos adicionales.

El tercer aspecto es la necesidad de una reforma tributaria, en particular porque las últimas no han proporcionado los ingresos suficientes. Esa reforma, como lo plantea el informe de la última evaluación de la economía colombiana, debe aumentar los ingresos entre un 2% y un 3% del PIB.

Al señalar las limitaciones que persisten en las finan-zas, se sugiere indirectamente cuál debería ser el norte de esa reforma, tal como se formuló en las recomendaciones del último informe de evaluación realizado por el FMI: ampliación de la base tributaria de la renta de personas, supresión de los regímenes preferenciales para las empresas, aumento de la base del IVA y sistema de transferencia a los hogares vulnerables para compensar el pago de este impuesto. También se respalda la mejora en la eficiencia de la DIAN con la modernización de sistemas y la implantación de la factura electrónica. 

Son evidentes las coincidencias entre estas apreciaciones del economista del FMI y las contenidas en los informes de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria y la Comisión del Gasto y la Inversión Pública.

En síntesis, mientras el Gobierno considera que "el panorama fiscal está despejado", los analistas privados ven con reserva ese optimismo y el FMI señala que en materia fiscal Colombia enfrenta un "delicado equilibrio". Los argumentos que esgrime el Ministerio de Hacienda para sustentar su visión son razonables e incluso deseables, pero los riesgos que se asumen son muy altos, por los tiempos que toman algunas de las propuestas y por el difícil cumplimiento de otras. Quizás habría que mantener esa línea, pero sin desechar las recomendaciones del FMI y de los analistas económicos.

¿Reforma tributaria estructural?

Publicado en Portafolio el viernes 18 de noviembre de 2016

La polarización se extendió a la reforma tributaria. Las valoraciones de algunos analistas lo ilustran: “está al nivel de los países con los más altos estándares”; “no va a cambiar nada de fondo porque no es estructural”; es “un conjunto de medidas desarticuladas”; “tributaria 2016 es la más técnica en 30 años”; “el Congreso debería rechazar esta propuesta”.

El uso del adjetivo “estructural”, que ahora es parte del debate, plantea un problema semántico complejo, porque no hay una definición académica ni de “reforma estructural” ni de “reforma tributaria estructural”.

Algunos comentaristas parecieran entender que “estructural” es sinónimo de revolución o de panacea. De ahí coligen que el proyecto no lo es, porque ni soluciona todos los problemas redistributivos, ni es totalmente progresivo y lo ven solo como una excusa para tapar el hueco fiscal.

Hecho curioso, por demás, es que entre los críticos del adjetivo “estructural” estén segmentos del empresariado. Lo es porque ese calificativo surgió del clamor gremial, que dio origen a la Comisión de Expertos.

Pero ni la Comisión ni el Gobierno denominaron “estructural” a la propuesta en elaboración. Prefirieron llamarla “integral”. Pero, tal vez, ante la insistencia de los gremios de la producción por una reforma tributaria “estructural”, el Ministerio de Hacienda y la Dian terminaron bautizándola con ese adjetivo.

Puesto que no hay una definición académica de “reforma tributaria estructural”, es conveniente analizar las aproximaciones al tema. Fritz Machlup, en su Semántica Económica, identificó, hace casi sesenta años, veinticinco significados distintos del concepto “estructura” en economía. De ellos, hay dos que pueden dar luces en la discusión actual: “La estructura de un agregado: su composición determinada y constante, es decir, que no puede cambiar fácilmente”. “Cambios estructurales: alteraciones permanentes, distintas de los cambios puramente temporarios y de las fluctuaciones cíclicas”.

En concordancia con esos significados, en algún momento, el Consejo Gremial Nacional planteó que la reforma tributaria debería ser estructural, en el sentido de que representara un cambio profundo en el estatuto tributario, que fuera estable en el tiempo y que lo hiciera menos complejo.

Ser estructural no significa cambiar todo de una vez, pero sí tener un norte definido; sin duda, la reforma avanza en la línea esperada. Entre las propuestas que se pueden considerar estructurales, se destacan: reducir la complejidad del impuesto de renta, eliminar impuestos anti-técnicos como el de riqueza (aunque vuelve permanente el gravamen a los movimientos financieros), reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas para eliminar los sesgos anticompetitivos, aumentar la tributación de las personas al crear el gravamen a los dividendos, ampliar la base tributaria en un país en el que solo tributa una fracción muy pequeña de las empresas y las personas, y unificar y aumentar las tasas de impuesto de renta de las zonas francas, entre otras.

Por esto es vital un acuerdo para no modificar el componente estructural de la reforma tributaria, como lo planteó el empresario Antonio Celia. Pueden ser necesarios algunos ajustes, pero quienes los promueven deben considerar el balance general frente a los efectos de inequidad horizontal que perpetuarían con sus acciones; podrían ser el preámbulo a las reacciones de otros agentes, que bloquearían el objetivo de un estatuto tributario menos farragoso y menos oneroso para las propias empresas.

Tasa efectiva de tributación: el objetivo de la reforma tributaria del 2016

Publicado en la Revista de Fasecolda No. 162, febrero de 2016

El año 2016 llega con la certeza de una nueva reforma tributaria que, según el ministro de Hacienda, podría ser presentada por el Gobierno a consideración del Congreso en el mes de marzo [el Gobierno anunció que la presentará en el segundo semestre]. Un gran interrogante genera ese hecho: ¿Primará una orientación fiscalista, o se logrará algún avance en la anhelada reforma estructural de las finanzas del Estado?

El riesgo fiscalista surge del notorio deterioro de las finanzas públicas como consecuencia del choque petrolero, que puso al Gobierno contra las cuerdas. El déficit fiscal se alejó de la ruta del déficit estructural definido en la Ley de la Regla Fiscal, por lo que el Gobierno se vio forzado a crecer el endeudamiento público y a poner en marcha un plan de austeridad en el que se está sacrificando esencialmente la inversión.

La esperanza de la reforma estructural proviene del compromiso que asumió el Gobierno durante el trámite de la última reforma tributaria; la base para ella serían los estudios elaborados por la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Colombiano, creada mediante el artículo 44 de la Ley 1739 de 2014.

Dado que la caída de los ingresos tiene carácter estructural (Avendaño, 2015), es necesario un ajuste tanto por el lado del gasto como por el de los ingresos. En ese contexto, el objetivo de la reforma tributaria debería fijarse en el recaudo que el Gobierno requiere para acomodarse a la nueva realidad de menor gasto, a la recomposición de las fuentes tributarias y a la reducción de la tasa efectiva de tributación de las empresas.

Con relación a la tasa efectiva de tributación empresarial, la percepción general es que su nivel es muy alto e impacta negativamente la competitividad. Esto se comprueba en la última edición del Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial (Schwab, 2015); los empresarios manifestaron que la tasa de impuestos es el principal problema que afecta el entorno de los negocios en el país, lo que contrasta con el informe del año anterior, en el que esta variable fue reportada en el sexto lugar (Schwab, 2014).

De esta forma, es claro que la reforma que se avecina no tiene margen para aumentar el recaudo mediante incrementos en las tarifas aplicadas a las empresas. Por el contrario, es crucial su reducción y la sustitución por otras fuentes, como la que el Gobierno ha sugerido sobre las entidades sin ánimo de lucro, o la mayor contribución de las personas naturales.

Aun cuando hay acuerdo en la percepción sobre las altas tasas efectivas de tributación empresarial en Colombia, no hay una medición única en los análisis recientes.

En este artículo se muestra por qué es importante la reducción de la tasa efectiva de tributación, para lo cual se parte de hacer precisión sobre el concepto, se revisan los estudios recientes que la han medido para Colombia, se hace una comparación internacional y se sugiere un rango como objetivo para reducir los problemas de competitividad que representa la elevada carga tributaria para las empresas.

Tasa efectiva de tributación

La tasa efectiva de tributación se define como el cociente entre los impuestos pagados por una empresa y sus utilidades antes de impuestos y beneficios tributarios.

Esta definición parte del principio de que las empresas no solo pagan impuestos del orden nacional, sino también departamental y municipal; de igual forma, también pueden beneficiarse de exenciones o de incentivos de diversa índole regional.

Si bien el concepto es sencillo, plantea dificultades cuando se trata de hacer una medición real. En el numerador es complejo incluir la totalidad de los impuestos y contribuciones territoriales; según Quiñones Cruz (2015; p. 32) actualmente hay 101 tributos territoriales, entre los cuales se incluyen 28 impuestos y 84 estampillas.

En el denominador, el concepto contable de utilidad antes de impuestos ya está afectado por el pago de diversas contribuciones e impuestos. Como señala Ávila (2015, p. 6) “este agregado ya ha deducido las contribuciones a la seguridad social, los aportes parafiscales, los impuestos predial y de industria y comercio, el 50% del gravamen a los movimientos financieros y en algunos casos el 40% ó 30% de la inversión en activos fijos productivos, de conformidad con los contratos de estabilidad jurídica vigentes”. Adicionalmente, la situación de las empresas que arrojan pérdidas plantea interrogantes respecto a su inclusión o exclusión en los ejercicios de cálculo.

Estas son algunas de las fuentes de discrepancia en las mediciones que han hecho los analistas en el periodo reciente. A ellas hay que sumar las relacionadas con la metodología empleada para la recopilación de la información. Aun así, la tasa efectiva de tributación sigue siendo un buen indicador de la carga de impuestos que soportan las empresas y, cuando la metodología lo permite, se pueden hacer comparaciones con otros países, para colegir los efectos en la competitividad internacional del sector productivo.

Medición con encuesta

La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (Andi) aplicó en 2014 una encuesta entre sus afiliados, con el objetivo de calcular la tasa efectiva de tributación; abarcó empresas de todos los sectores, regiones y tamaños. La respondieron 253 empresas que reportaron sus pagos de impuestos tanto directos como indirectos por los siguientes conceptos:

En impuestos nacionales se incluyó el impuesto neto de renta, el valor causado de CREE, el impuesto de ganancias ocasionales, el total de IVA que constituye costo o gasto, el IVA sobre activos fijos, la cuota del año 2013 del impuesto al patrimonio, los aranceles en importaciones de inventarios, el gravamen a los movimientos financieros, las regalías y compensaciones, el impuesto al consumo nacional, el impuesto a la gasolina y al ACPM (se tuvo en cuenta que el 35% es descontable de IVA), el impuesto de registro y la contribución a las Superintendencias.
En los gravámenes regionales se incluyó el impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros, la contribución de valorización, el impuesto predial, el impuesto al consumo territorial cuando es asumido por la empresa, los impuestos por publicidad exterior visual, el alumbrado público, estampillas y vehículos.
También se tuvieron en cuenta los impuestos específicos del sector, si estos son asumidos por el contribuyente; los pagos a cargo de la empresa por seguridad social y por parafiscales y por último, se dejó un renglón para otros impuestos (ANDI, 2014).

Los resultados indican que la tasa efectiva de tributación fue en promedio para el año 2013 de 68.1% y, al excluir los pagos de seguridad social y parafiscales, de 64.9%. Se registró una amplia dispersión sectorial, con una tasa mínima de 42.9% para el sector de electricidad y una máxima de 77.2% para la industria (gráfico 1). Sin pagos de seguridad social y parafiscales, la mínima correspondió a otros servicios (33.4%) y la máxima al resto de sectores y a la industria (72.7% y 72.4%, respectivamente).

Estos resultados son importantes porque reflejan la carga tributaria en empresas que cumplen con sus obligaciones con los fiscos de los niveles nacional, departamental y municipal. Sin embargo, podrían estar subestimando el valor real, al calcular la tasa efectiva tomando en el cociente las utilidades antes de impuestos, pues varios de los gravámenes reportados ya están pagos al llegar a ese concepto.

Medición con declaraciones de renta y balances

El estudio de Gómez y Steiner (2014) se basó en los balances y estados de resultados de 2013 reportados por las empresas a la Superintendencia de Sociedades y/o a la Superintendencia Financiera. Después de aplicar diferentes filtros, realizaron los cálculos con 17.263 empresas; entre los filtros destaca el de tener valores positivos en las siguientes variables: utilidades antes de impuestos, patrimonio y pago declarado de impuesto de renta.

Los datos de impuestos fueron tomados de las cuentas del PUC correspondientes a impuesto de renta y otros impuestos. A ellos sumaron las contribuciones relacionadas con la nómina, estimados como el 36.6% de los gastos en sueldos. Adicionalmente calcularon un “complemento” que recoge otros impuestos no registrados en otras cuentas específicas del PUC, como son el gravamen a los movimientos financieros y el de patrimonio; los autores reconocen que este cálculo puede sobrestimar el pago de impuestos, al incluir otros gastos que no se pudieron desagregar (Gómez y Steiner; 2014, p. 7).

Los resultados son presentados como un rango, por el problema que genera el cálculo del “complemento”. En promedio, la tasa efectiva de tributación está entre 52.2% y 59.6%. Pero al diferenciarla por tamaños de empresas, se evidencia un sesgo de la tributación contra las pequeñas empresas (gráfico 2); como los autores presentan los diferentes componentes de impuestos, se comprueba que las principales diferencias en las tasas efectivas de tributación por tamaño de empresa surgen del “resto de impuestos” (que incluye los impuestos de industria y comercio, timbre, propiedad raíz, y valorización, entre otros) y de las “contribuciones”.

Una conclusión muy importante que derivan Gómez y Steiner (2014; p. 8) es la relación entre la altísima tasa efectiva de tributación de las empresas pequeñas y la persistencia de la informalidad, que a su vez repercute en la competitividad y el potencial de crecimiento.

El estudio de Ávila (2015) toma como fuente de información las declaraciones de renta del universo de empresas, e incluye los siguientes impuestos para el año gravable 2013:

Impuesto de renta, CREE, impuesto de patrimonio, Gravamen a los Movimientos Financieros (4*1000), IVA no deducible a los bienes de capital, impuesto predial, impuesto de industria y comercio, contribuciones a la seguridad social y aportes parafiscales (p. 7).

A diferencia del estudio de Gómez y Steiner (2014) y de la encuesta de la ANDI (2014), el análisis de Ávila incluye en sus cálculos las empresas que arrojaron pérdidas. Adicionalmente, tiene en cuenta que en la utilidad antes de impuestos ya se han pagado algunos impuestos; por esta razón, toma las utilidades netas del conjunto de empresas. La estimación de la utilidad neta es el resultado de la renta líquida menos la pérdida de renta líquida más las deducciones de origen fiscal que modifican las utilidades empresariales (Ávila, 2015, p. 13). El resultado obtenido es una tasa efectiva de tributación de 61% como promedio para el total de empresas (gráfico 3); 37 puntos porcentuales corresponden a impuestos nacionales, 14 a las contribuciones de la seguridad social, 7 impuestos locales y 4 a los aportes parafiscales (Ávila, 2015, p. 14).

Ávila (2015) presenta una conclusión sorprendente relacionada con el impacto de la evasión en la tasa efectiva de tributación:

Estos cálculos asumen que las utilidades declaradas están libres de evasión. Sin embargo, la evasión se convierte en un vehículo para reducir las tarifas efectivas. Así por ejemplo, si la tasa de evasión promedio de la economía fuera del 30%, la tasa promedio efectiva general ya no sería del 61% sino del 43% (p. 20).

Este argumento es muy discutible. De acuerdo con las estimaciones del Banco Mundial, para una empresa hipotética de tamaño mediano a la que se le aplican todos los tributos, deducciones y exenciones establecidos en el estatuto tributario de Colombia, la tasa efectiva de tributación es del 69.7% (World Bank, 2015). Se da por hecho que el Banco Mundial no incluye la evasión o la elusión de impuestos en sus cálculos. Pero el argumento de Ávila (2015) da pie para presumir lo contrario; esto es, que en efecto las elevadas tasas efectivas de tributación inducen a la evasión y a la informalidad, como explícitamente lo sugieren Gómez y Steiner (2014). Esto implica que si la tasa efectiva de tributación se reduce, también podría descender la evasión, la elusión y la informalidad.

Medición con empresas hipotéticas

El Doing Business del Banco Mundial realiza anualmente una medición de la carga de impuestos de las empresas de 189 países. Para ello se fundamenta en una empresa hipotética de tamaño mediano del sector industrial o comercial; creada en 2013 como sociedad limitada en la mayor ciudad del país y no recibe incentivos a la inversión. Se adoptan supuestos sobre los socios, el número de empleados, los activos, la facturación, distribución de beneficios, margen de utilidad, etc. (World Bank, 2015, p. 145).

El ejercicio incluye todos los impuestos y contribuciones relevantes a nivel nacional, regional y local. Entre ellos incluye:

El impuesto sobre las ganancias o el impuesto sobre los ingresos de las empresas, las contribuciones a la seguridad social e impuestos laborales correspondientes al empleador, los impuestos sobre la propiedad, sobre la transmisión de la propiedad, sobre los dividendos, sobre las ganancias de capital y sobre las transacciones financieras, así como los impuestos de recolección de residuos, de vehículos y de circulación, y otros impuestos o tasas de menor cuantía (World Bank, 2015, p. 144).

La tasa de impuesto total es medida como el coeficiente entre el total de impuestos pagados desde el segundo año de operación de la empresa y las utilidades obtenidas; el total de impuestos es neto de las deducciones y exenciones que correspondan.

El informe más reciente estimó en 69.7% la tasa efectiva de tributación de Colombia (World Bank, 2015, p. 195). Esa tasa es la décima más alta entre el total de países incluidos en el estudio.

Cabe anotar que la tasa registrada el año anterior era mayor (75.4%), y se ubicaba como la sexta más alta del mundo; la mejora en la posición se debe al efecto de la eliminación de los parafiscales del Sena y el ICBF con la reforma tributaria de 2012. Sin embargo, no hay una tendencia a mejorar, pues la reforma tributaria de 2014 siguió aumentando la carga tributaria de las empresas. A esa conclusión llegan Gómez y Steiner (2014, p. 13): “Para las empresas medianas y grandes, la reforma tributaria propuesta dispara las tarifas efectivas de tributación. A pesar de que el impuesto a la riqueza se va reduciendo año a año, el incremento de la sobretasa al CREE compensa y rebasa el recaudo hecho por esta nueva forma de impuesto al patrimonio”.

Comparación internacional

Las metodologías implementadas en los estudios de la ANDI (2014), Gómez y Steiner (2014) y Ávila (2015) no permiten una comparación directa con otros países.

No obstante, Gómez y Steiner (2014) hicieron un ejercicio con una metodología diferente, acercándose a la usada por el Banco Mundial, para comparar la carga tributaria de Colombia con la de los socios de la Alianza del Pacífico. Para el efecto, definieron las características de una empresa prototipo de tamaño mediano a la cual le aplicaron la regulación tributaria de cada país; para el caso colombiano tomaron la estructura tributaria con los impactos estimados de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014].

Los resultados comprueban que en las empresas de Colombia la tasa efectiva de tributación de las empresas medianas es la más alta entre los cuatro países. Al ampliar el ejercicio para otros tamaños de empresas, también se comprueba que es la mayor tasa efectiva de tributación (gráfico 4).

Las estimaciones del Banco Mundial son comparables porque tienen una metodología común. Como ya se indicó la tasa efectiva de tributación de Colombia es una de las más altas del mundo. Con el fin de tener una referencia de cuál debería ser una tasa objetivo para el país, se tomaron varios países de la región, dos de Asia y el promedio de la OCDE. El gráfico 5 muestra la gran diferencia que hay entre Colombia y esas economías con las que compite en los mercados internacionales.

Al hacer la comparación con México, el principal aporte a la diferencia proviene de los impuestos municipales y el gravamen a los movimientos financieros (GMF) en Colombia. Con Perú, las diferencias más notables están en la seguridad social, los impuestos municipales y el GMF. Con Ecuador, surgen del impuesto de renta y los impuestos ya mencionados.

A partir de la distribución de países por la tasa efectiva de tributación que se presenta en el gráfico 6, sería deseable que Colombia se ubicara en el rango de tasas entre mayor o igual a 30% y menor a 40%, que es donde se encuentra la mayor parte de las economías. En este rango están países como Vietnam, El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, Paraguay, Taiwán, Corea, Ecuador e Israel, entre otras.

Pero se podría plantear un proceso gradual, en el que en una primera etapa el objetivo fuera moverse hacia el rango entre mayor o igual a 40% y menor a 50%; ahí se encuentran economías como Malasia, Turquía, Uruguay, República Dominicana, Filipinas, Honduras y Rusia, entre otros. Lamentablemente, por los efectos de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014], volverá a moverse al rango de mayor o igual a 70%, en el cual estuvo el año anterior.

Comentarios finales

Todos los estudios recientes verifican que Colombia tiene una tasa efectiva de tributación muy alta, que se ubica por encima del 50%.

En todos los estudios, con la excepción del de Ávila (2015), hay una posible sobrestimación de la carga tributaria, al utilizar en el cociente las utilidades después de impuestos.

El estudio de Ávila (2015) tiene la ventaja de tener acceso a las declaraciones de renta de las empresas, pero hay una posible subestimación en los resultados por no incluir sino unos pocos gravámenes departamentales y municipales que, como lo muestra la medición del Banco Mundial, tienen un impacto elevado en la tasa efectiva de tributación.

Pero, por otra parte, en ese estudio también puede haber una sobrestimación de los resultados al incluir las empresas que registraron pérdidas. Aun cuando el tema es complejo, si el objetivo es medir la forma en que los múltiples tributos inciden en la carga tributaria de las empresas, no tiene mucho sentido incluirlas, pues de todos modos hay varios gravámenes que debe pagar la empresa independientemente de su estado de resultados. Como las utilidades netas son menores para el conjunto de empresas al tener en cuenta las pérdidas, el cociente resultante tiende a ser mayor.

Las diversas metodologías reseñadas no permiten la comparación internacional, con excepción de la diseñada por el Banco Mundial, pues está construida sobre bases homogéneas. También tiene la ventaja de ofrecer una serie que permite ver la evolución de la carga tributaria.

Para la reforma tributaria que viene, el Gobierno debería fijar entre sus objetivos reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas, en una primera etapa a un rango entre 40% y 50%, con una mira en el largo plazo de ubicarla entre 30% y 40%.

La reducción de la carga tributaria es esencial por tres razones básicas: 1. Restablecer la competitividad perdida frente a competidores internacionales que tienen menor tasa efectiva de tributación. 2. Reducir la evasión y la elusión. 3. Coadyuvar al propósito de reducir la informalidad, que es un lastre para la productividad del país.

Bibliografía

Andi (2014). “Encuesta tasa tributaria efectiva 2014: ¿Cuánto pagan las empresas colombianas en impuestos?”. Gerencia de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Disponible en: http://www.andi.com.co/SalPren/Documents/Encuesta%20tasa%20tributaria%20efectiva%202014.pdf.

 Avendaño, H. (26 de octubre de 2015). “La reforma estructural ya comenzó”. Portafolio. Disponible en: http://articuloshernanavendano.blogspot.com.co/2015/10/la-reforma-estructural-ya-comenzo.html.

Ávila, J. (2015). “Tarifas efectivas promedio de las personas jurídicas. Año 2013”. DIAN, Documento Web No. 058, septiembre.

Gómez, H.J. y Steiner, R. (2014). “La reforma tributaria y su impacto sobre la tasa efectiva de tributación de las firmas en Colombia”. Fedesarrollo, diciembre.

Quiñones Cruz Abogados (2015). “Tributación territorial en Colombia”. Documento no publicado.

Schwab, K. (Ed.) (2015). The Global Competitiveness Report 2015–2016. World Economic Forum, Geneva.

Schwab, K. (Ed.) (2014). The Global Competitiveness Report 2014–2015. World Economic Forum, Geneva.

World Bank (2015). Doing Business 2016. Measuring Regulatory Quality and Efficiency. The World Bank Group. Washington.

Wealth Tax

Publicado en la Revista Fasecolda No. 158 - diciembre 2014

“El sistema tributario de un país afecta los ingresos del gobierno pero también tiene amplias repercusiones económicas y sociales” (European Commission 2014; p. 11). Por eso es grande la sensibilidad a cualquier modificación que se proponga en esta materia.

Colombia no es una excepción, como lo evidencian las reacciones suscitadas por el proyecto de reforma tributaria que el Gobierno Nacional presentó a finales de 2014. Sin duda, uno de los temas más controvertidos fue la extensión de la vigencia del impuesto al patrimonio, con los nombres de “impuesto a la riqueza”, al comienzo, e “impuesto contra la pobreza”, al final.

Aun cuando el impuesto “temporal” al patrimonio rige desde 2003, su vigencia se había prolongado en dos ocasiones. La propuesta de mantenerlo hasta 2018 generó reacciones en contra, pues aumenta la probabilidad de volverlo permanente y acrecienta los temores por sus impactos negativos en la inversión y la producción.

El concepto de Wealth Tax

Según el Gobierno, el nombre de impuesto a la riqueza se tomó de la denominación internacional “Wealth Tax”. Aun cuando los dos conceptos son equivalentes en una traducción literal, en el campo de la política fiscal se demanda mayor precisión.

El impuesto a la riqueza no es único; hay una amplia gama de tributos que hacen parte de ese concepto y, de igual forma, hay diversos criterios para su clasificación (Evans 2013; p.1. European Commission 2014; p. 110 y De Cesare y Lazo 2008; p. 15). En términos generales se pueden clasificar en los siguientes grupos:

a) Los impuestos a la transferencia de riqueza o patrimonio, como las herencias, las donaciones y las transacciones financieras.

b) Los impuestos a la revalorización del capital, como el impuesto de plusvalía.

c) Los impuestos a la tenencia de riqueza o impuestos recurrentes sobre el patrimonio, como el impuesto sobre propiedades y el impuesto a la riqueza neta (patrimonio o riqueza total menos pasivos).

d) Impuestos sobre la propiedad de otros activos, como joyas, ganado, autos, etcétera.

Dos aspectos se destacan de los impuestos a la riqueza. El primero, que son utilizados en muchos países del mundo, dada la amplia diversidad de tributos incluidos bajo la sombrilla del “Wealth Tax”. 

El segundo, que el gravamen usado en Colombia con los nombres de “impuesto al patrimonio”, “impuesto a la riqueza” e “impuesto contra la pobreza”, corresponde específicamente al “Net Wealth Tax” o “impuesto a la riqueza neta” (IRN).

El IRN en el mundo

El IRN fue ampliamente utilizado en Europa hasta comienzos del presente siglo, pero gradualmente lo eliminaron y solo subsistió en Suiza, Francia y Noruega.

La crisis de la deuda soberana en la Zona Euro obligó a la adopción de reformas tributarias y programas de austeridad del gasto con el fin de reducir los elevados déficits fiscales y el endeudamiento público. En ese contexto surgió en varias economías de la Unión Europea la posibilidad de usar el IRN, pero solo lo reimplantaron, de forma temporal, en España e Islandia.

Según Musgrave y Musgrave (1992; p. 531) “el impuesto sobre el patrimonio neto se relaciona con la capacidad de pago. Por lo tanto debería aplicarse a los individuos y no a las sociedades”.

Este planteamiento es razonable porque en sentido estricto las personas jurídicas no son “ricas” y el gravamen a las empresas limita el fortalecimiento del patrimonio y el desarrollo empresarial.

En concordancia con esa formulación, en Europa el IRN se aplicó a las personas y quedaron expresamente excluidos los activos de las empresas. Ese mismo principio se conserva en los países europeos que hoy lo siguen aplicando, con la excepción de Suiza y Noruega.

En Suiza el IRN se viene reduciendo, porque se ha dado mayor énfasis al impuesto de renta de las empresas (Swiss Federal Tax Administration 2014; p. 6). En Noruega excluyen las sociedades anónimas y el IRN aplica solo para algunas instituciones, como compañías mutuales de seguros, bancos de ahorro, cooperativas, asociaciones de crédito hipotecario, entre otras.

En América Latina, se aplica tanto a empresas como a personas en Colombia, Argentina, Uruguay, Panamá y Honduras, (Kreston 2014). También se grava a las empresas en India; pero las normas excluyen del impuesto a la riqueza los activos productivos e incluyen los yates, aeronaves, autos y joyas entre otros.

Se colige de lo anterior, que el IRN es poco utilizado en el mundo; más rara aun es la aplicación del gravamen a las empresas.

Balance tributario

Varias razones aducen quienes defienden el uso del IRN. De Pablos (2007) destaca las siguientes: a) criterios de equidad, en la medida en que el patrimonio es un índice de la capacidad de pago; b) posible contribución a la mejor asignación de recursos en la economía, si de forma simultánea se baja el impuesto sobre la renta; c) instrumento reductor de las grandes fortunas, como complemento al impuesto de sucesiones.

Aun cuando en la mayor parte de los casos el IRN se aplica a personas, que es lo recomendado, diversos estudios llaman la atención sobre sus efectos negativos.

En España, De Pablos (2007) encuentra que el efecto del impuesto a la riqueza neta individual en España sobre la distribución no es destacable. En el gráfico se observa que los coeficientes de Gini calculados para tres variables registraron alguna tendencia positiva en unos años pero en los más recientes aumentó la concentración.

En el caso de Noruega, que es un país con una distribución equitativa del ingreso, el impuesto fue considerado por el Gobierno en una reforma en 2006 como un instrumento para mejorar la eficiencia y el perfil redistributivo del sistema tributario. Un documento reciente del Ministerio de Finanzas comprueba que la distribución del ingreso y la composición de la riqueza no han variado como resultado de esos ajustes, en los que se asignó un papel importante al IRN (Royal Ministry of Finance 2014; p. 20-22).

Adicionalmente, en un reporte al Parlamento, el Ministerio de Finanzas menciona el posible efecto negativo del impuesto en la inversión: “El impuesto a la riqueza puede limitar la oferta de capital a las empresas que están obligadas a recurrir al mercado de capitales noruego” (Royal Ministry of Finance 2013; p. 25-26).

En el caso de Francia, Moore (2006) menciona varios empresarios que optaron por migrar sus inversiones a otros países como consecuencia del IRN. El profesor Eric Pichet (2007), afirma que el impuesto posiblemente ocasionó una reducción del crecimiento del PIB de 0.2% anual; además propició una salida de capitales que estima en más de 200 mil millones de euros desde 1998.

Juan Carlos Peirano (1994; p. 136) destaca que el escaso uso del impuesto al patrimonio obedece a los impactos negativos sobre el ahorro y la inversión y por los efectos desfavorables que tiene para el país que lo implementa cuando se encuentra en un proceso de integración económica.

En términos generales, los estudios empíricos señalan que la razón principal esgrimida en varios países para la derogación del impuesto a la riqueza neta fue su impacto negativo en la actividad económica; otras razones han sido su poca eficiencia y la existencia de impuestos, como el de renta, que son preferibles.

Síntesis: a pesar de los supuestos atractivos del IRN, la experiencia mundial muestra que no cumple las expectativas ideales de la tributación. Pero, como sirve para recaudar, en Colombia se mantiene el empeño de prolongar la vigencia en su forma más exótica y quizás más perjudicial: gravar el patrimonio de las empresas.

Bibliografía

De Cesare, C. y Lazo J.F. (2008). “Impuestos a los patrimonios en América Latina”. Cepal, Serie Macroeconomía del Desarrollo No. 66.

De Pablos, L. (2007). “Objetivos e incidencia de la imposición personal sobre la riqueza en España”. Seminarios de Economía Pública. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid. Recuperado el 7 de diciembre de 2014.

European Commission (2014). “Tax Reforms in EU Member States. Tax Policy Challenges for Economic Growth and Fiscal Sustainability”. European Commission Directorate-General Taxation and Customs Union. Brussels. Recuperado el 7 de diciembre de 2014.

Evans, C. (2013). “Wealth taxes: problems and practice around the world”. Briefing Paper. Centre on Household Assets and Savings Management, Birmingham University. Recuperado el 6 de diciembre de 2014.

Kreston RM S.A. (2014) “Impuestos Iberoamérica”. Recuperado el 8 de diciembre de 2014.

Moore, M. (July 16, 2006). “Old Money, New Money Flee France and Its Wealth Tax”. The Washington Post. Recuperado el 8 de diciembre de 2014.

Musgrave, R. y Musgrave, P. (1992). Hacienda pública teórica y aplicada. Quinta edición. McGraw-Hill. Madrid.

Peirano, J.C. (1994) “La imposición al patrimonio de las empresas y de las personas físicas”. Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario; Vol. 27, diciembre.

Pichet, E. (2007). “The Economic Consequences of the French Wealth Tax (ISF)”. La Revue de Droit Fiscal, N° 14 - 5 avril. Recuperado el 8 de diciembre de 2014.

Royal Ministry of Finance (2013) “Report No. 11 to the Storting. Evaluation of the 2006 Tax Reform”. Recuperado el 6 de diciembre de 2014.

Royal Ministry of Finance (2014). “The Norwegian tax system. Main Features and Developments”. Recuperado el 7 de diciembre de 2014.

Swiss Federal Tax Administration (2014). “Federal, Cantonal and Communal Taxes. An Outline on the Swiss System of Taxation”. Berne.

La reforma tributaria del futuro

Publicado en Portafolio el 19 de diciembre de 2014

Pasó la Reforma Tributaria 2014 para financiar el hueco de 53 billones de pesos del periodo 2015-2018. Con ello se logró la solución a las urgencias presupuestales, pero no se avanzó ni un ápice hacia una estructura tributaria más acorde con el mundo en que vivimos.

La simple enumeración de las características más sobresalientes del sistema tributario de Colombia evidencia la necesidad de un cambio de fondo:

- La recaudación de impuestos es baja. Se estima en el 17 por ciento del PIB, mientras que en las economías de la Ocde supera el 30 por ciento.

- La tasa de tributación empresarial es la sexta más alta del mundo: 75,4 por ciento de las utilidades de una empresa mediana.

- Los umbrales del impuesto de renta son altos, por lo que apenas el 2 por ciento de la población lo paga. Según Christian Moller (2012), del Banco Mundial, en 2011 “solamente 640.000 personas pagaron el impuesto sobre la renta de entre una población adulta cercana a los 37 millones de personas”.

- El Banco Mundial (2012) calcula que las exenciones y exclusiones en renta e IVA representan el 4,5 por ciento del PIB (cerca de 32 billones de pesos en 2013).

- Según Juan Ricardo Ortega, exdirector de la Dian, la tasa de evasión del IVA es del 35 por ciento y la de renta del 50 por ciento, con lo que calcula que se dejan de recibir impuestos por un monto entre 35 y 40 billones de pesos.

- El efecto redistributivo del gasto público es bajo porque en Colombia se subsidia más a los ricos que a los pobres. El Gini antes y después de la política fiscal se mantiene en 0,54, mientras que en países como Gran Bretaña pasa de 0,52 a 0,34.

-Más de $40 billones se pagarán en pensiones en el 2015 con cargo al presupuesto nacional; casi lo mismo que vale el proyecto de autopistas 4G que será realizado en varios años.

-Steiner y Cañas (2014) reseñan que, en esas pensiones “el 97 por ciento de los subsidios va a los dos quintiles más ricos, mientras que los dos quintiles más bajos no reciben absolutamente nada”.

Con estos elementos, resulta más que obvia la síntesis que hizo la Ocde (‘Colombia: evaluación económica 2013’): “El sistema tributario colombiano recauda poco, crea distorsiones por medio de las diversas desgravaciones, regímenes especiales y tasas marginales relativamente altas, y la redistribución es baja o inexistente. Además, es un régimen complejo que genera altos costos administrativos y de cumplimiento, así como una amplia elusión y evasión de impuestos”.

Hay que entender que una cosa es esa estructura tributaria en la economía cerrada que seguimos siendo, como lo demostró un estudio reciente del Banco de la República, y otra muy distinta en la economía que por fin se está abriendo, por fuerza de los TLC; esas distorsiones se convierten en un lastre para la competitividad.

Si bien es cierto que una reforma estructural total no es viable de la noche a la mañana, también es verdad que dar un pasito cada cuatro años no es lo más afortunado; de seguir a ese ritmo, habrá que aplicar al país la famosa frase de Keynes: “en el largo plazo, todos estaremos muertos”.

Así que lo mejor será retomar la senda de las reformas estructurales, y entre más pronto, mejor.

¿Zonas poco francas?

Publicado en el diario La República el 26 de junio de 2008


Algunos analistas económicos afirman que los escenarios de proyección del PIB deben incluir el impacto negativo de la nueva legislación de zonas francas y de los contratos de estabilidad jurídica. En su opinión, esas normas ocasionarán una reducción de los ingresos tributarios y, por lo tanto, obstaculizarán la superación de los problemas fiscales del país.

En realidad, los efectos esperados serán positivos y las razones son sencillas: 1) El régimen actual de zonas francas aplica a inversiones nuevas que amplían la base de contribuyentes. 2) Los beneficios están vinculados a la generación de empleos formales, lo que reduce la informalidad laboral, aumenta los aportes parafiscales y mejora los recaudos por retenciones sobre ingresos laborales. 3) La normatividad es exigente con las empresas existentes que soliciten su inclusión en el régimen franco.

En el caso de estas últimas empresas la legislación señala montos de inversión en cuantías tales que los impuestos esperados no sean inferiores a los que venían tributando; adicionalmente, para ningún caso se permite la inclusión de activos previamente usados en el país. Así, en el peor escenario, los impuestos recaudados serán similares, pero la capacidad de producción de la economía se incrementará.

Con relación a los contratos de estabilidad jurídica, su objetivo es brindar a las nuevas inversiones un seguro temporal relacionado con las variables a las que sea más sensible el negocio y cuya variación podría ocasionar deterioro de las rentabilidades esperadas del proyecto. Solucionan así uno de los problemas que más afecta las decisiones de inversión: la inestabilidad en las reglas de juego.

Colombia tiene una de las tasas nominales de tributación corporativa más altas del mundo, lo que es insostenible en el contexto de una economía globalizada. Por lo tanto, cabe esperar que las tasas tiendan a disminuir en el mediano plazo, en cuyo caso es inocua la protección mediante contratos de estabilidad jurídica. Aun cuando hay empresas que la han incluido en los contratos, su impacto real en los recaudos será marginal teniendo en cuenta esta tendencia.

Tanto las zonas francas como los contratos de estabilidad son instrumentos efectivos de impulso a la inversión que Colombia necesita, como lo demuestran los resultados logrados en el corto tiempo que llevan vigentes.

Con la anterior regulación, después de 50 años sólo se crearon 11 zonas francas en el país. En el tiempo que lleva la nueva legislación se han aprobado 28 con un monto de inversión de US$ 1.900 millones y un potencial de generación de 26 mil empleos directos y 66 mil indirectos. Además hay seis solicitudes en trámite por un monto de US$ 158 millones que pueden generar 11 mil empleos directos y 13 mil indirectos.

A la fecha hay 14 contratos de estabilidad jurídica firmados para inversiones por US$ 1.480 millones y generación de más de seis mil empleos directos y 20 mil indirectos. Además, hay 11 aprobados con inversiones por US$ 1.300 millones y potencial de 7.000 empleos directos y 5.000 indirectos.

En suma, estos dos instrumentos aseguran al país cuantiosas inversiones en los próximos años y ninguna de ellas significa reducción de los ingresos tributarios. ¿Cuántos impuestos pagarán estas inversiones una vez estén operando las empresas ampliadas o nuevas? Además, ¿cuántos impuestos se generarán en las actividades beneficiadas por la demanda adicional de las nuevas empresas?
Un atributo positivo adicional de estas inversiones es que, con toda seguridad, amplían la capacidad potencial de crecimiento de la economía. Esto contribuye a que el país haga sostenibles tasas de crecimiento superiores al 5% como las que tenemos actualmente. Y, por supuesto, una economía que crece sostenidamente a tasas más altas, genera más ingresos tributarios a la Nación.