La carta a los candidatos

 

Publicado el 17 de diciembre de 2021 en Portafolio

Pese al crecimiento esperado del PIB del 10% en 2021, la situación económica que enfrenta el país es muy compleja y va a requerir un paquete de reformas sólidamente estructuradas por el equipo técnico del nuevo presidente. Hay problemas de fondo que se vienen aplazando, pero el margen de maniobra se está cerrando; entre más se demoren las medidas para superarlos, menos factible será alcanzar una senda de mayor crecimiento, descenso de la pobreza, distribución más equitativa del ingreso y mejora del bienestar.

Ante ese panorama, un amplio grupo de profesionales envió una carta abierta a los candidatos y precandidatos a la Presidencia de la República, que contiene un diagnóstico de la situación y propuestas para una agenda realista de las reformas urgentes que necesita Colombia. El texto completo puede ser consultado en https://www.eltiempo.com/economia/sectores/expertos-presenta-propuestas-a-precandidatos-a-la-presidencia-638811.

La economía colombiana registra una situación fiscal difícil: hay que reducir el alto endeudamiento público, bajar el gasto y enfrentar las presiones sociales, derivadas en parte de la pandemia. El desempleo aumentó notablemente y la recuperación que se viene observando en el mercado laboral, además de ser lenta, se fundamenta en el crecimiento de la informalidad que nuevamente ronda el 63%. La pobreza y la pobreza extrema están en los niveles más altos de los últimos nueve años. La pandemia ha puesto en evidencia los problemas de baja productividad y lento crecimiento del PIB y las vulnerabilidades implícitas en una canasta exportadora altamente concentrada.

La carta propone acciones en materia de seguridad social, con el objetivo de superar las limitaciones del sistema pensional y de salud, reducir las cargas de la nómina y proteger a la población mayor de 70 años que carece de pensión. En el tema tributario se resaltan las propuestas de centros de investigación como Fedesarrollo y el Cede, a los que habría que sumar los excelentes informes técnicos de diversas misiones relacionadas con los temas de la hacienda pública.

El crecimiento económico debería superar el 5% anual, lo que demanda evolucionar hacia una estructura productiva más sofisticada, lograr exportaciones de mayor contenido tecnológico y diseñar la transición energética del país. También se requieren reformas institucionales para combatir la corrupción y superar la inoperancia estatal. En el primer asunto no solo hay que cambiar las percepciones de las personas sino acometer reformas en los entes de control. Sobre el segundo, es muy grave la presencia de agentes ilegales que suplantan al Estado en diversas zonas.

En síntesis, la carta es una invitación al debate de los candidatos con la sociedad sobre unos temas que no son los únicos, pero sí los más apremiantes de cara al futuro de Colombia.

¿Renovar el contrato social?

 

Publicado en Portafolio el viernes 26 de marzo de 2021

Renovar el contrato social es un tema de discusión mundial. Obviamente, su mención genera posiciones antagónicas; hay quienes lo encuentran indispensable; algunos ven peligros porque creen que implica abolir la Constitución; y otros lo consideran irrelevante.

La discusión se nutre de diferentes vertientes del conocimiento que tratan de explicar la inconformidad y el malestar social que hay en el mundo, y que recrudeció con los impactos de la pandemia sobre la desigualdad. En ese contexto, cabe tener como referencia la apreciación de los economistas Rafael Doménech y Vicente Montes: “El contrato social ha aportado estabilidad a las sociedades modernas y ha permitido a las mismas avanzar como nunca antes en la historia”.

En general, el contrato social se concibe como el acuerdo implícito sobre derechos y obligaciones en la relación entre los ciudadanos y el Estado; entre otras, el Estado tiene la obligación de asegurar a los ciudadanos frente a diversos riesgos, como los de pobreza, enfermedad, desempleo y desprotección en la vejez.

En el enfoque de Nicholas Barr sobre el estado de bienestar, este podría entenderse como el contrato social vigente desde de la Segunda Guerra Mundial, con las adaptaciones pertinentes a los cambios económicos, demográficos y sociales. The Economist (6 de marzo) plantea que “la pandemia ha obligado a una reevaluación del contrato social; en particular, cómo se deben dividir los riesgos entre las personas, los empleadores y el Estado… El covid-19 mostró que el estado del bienestar necesita una modernización. Nació en un orden social distinto y para protegerse de diferentes riesgos”.

En el caso de Colombia no se pueden desconocer los notables avances en materia social. Pero también es evidente que subsisten problemas que tienden a agravarse con el paso del tiempo y la postergación perpetua de las reformas, mientras el malestar social sigue creciendo.

La evaluación de los cuatro riesgos mencionados muestra la urgencia de las reformas. Según Fedesarrollo, la pobreza llegó a 42% en 2020, con un aumento de seis puntos porcentuales; el régimen subsidiado de salud incentiva la informalidad laboral, que supera el 60% de los ocupados; solo el 25% de las personas en edad de jubilación tiene una pensión; y no hay un seguro de desempleo que mitigue la interrupción de los ingresos al perderse el empleo.

Un estudio reciente de Fedesarrollo, liderado por Eduardo Lora y Luis Fernando Mejía, propone integrar en una sola reforma todos estos aspectos, sumando el fiscal, que es necesario para seguir haciendo frente a la pandemia, financiar los costos de los cambios y recuperar la capacidad redistributiva de la política fiscal. Winston Churchill decía: “¡Nunca desperdicies una buena crisis!”. Ahora, con la inconformidad creciendo, mal haríamos en perder la oportunidad de tramitar estas vitales reformas, basados en diagnósticos precisos y excelentes estudios técnicos.

El Manifiesto por Colombia

Publicado en Portafolio el 21 de febrero de 2020

La semana pasada fue presentado el Manifiesto por Colombia, suscrito por más de 50 académicos, columnistas y exfuncionarios públicos, de diversas corrientes políticas y de pensamiento, con el propósito de plantear alternativas a la problemática que vive el país.

El Manifiesto comienza enunciando que “en nuestros doscientos años de vida republicana hemos alcanzado notables logros”. Colombia está en el mejor momento de su historia, como lo evidencian los indicadores disponibles de numerosas variables, incluyendo la reducción de la pobreza, la mejora en la distribución del ingreso, la menor tasa de mortalidad, el acceso casi universal a la salud, la mayor cobertura en educación, el crecimiento de la esperanza de vida, etc.

Aun así, para los promotores del paro el país se encuentra en un estado de postración y crisis que deteriora el bienestar de la población. Desde luego, tenemos mucho qué mejorar y fortalecer la tendencia favorable en todos los indicadores económicos y sociales. De igual forma, hay que reconocer la existencia de malestar y descontento en la sociedad, así como el legítimo derecho a la protesta pacífica y civilizada; quizás la corrupción, la inoperancia de la justicia, la polarización que nos hastía, el negativismo que nos bombardea desde los medios y las redes, y el desempleo, entre otros factores, están alimentando esas percepciones.

Pero debemos evitar posiciones dogmáticas y generalizaciones simplistas que, lejos de brindar soluciones, bloquean el camino para continuar mejorando. Así, por ejemplo, es errada la percepción de que vamos de para atrás en temas como la concentración del ingreso y que esa es una de las principales fuentes del descontento de la sociedad. En una columna reciente el exministro Luis Guillermo Plata (“Desigualdad y paro, gran contradicción”) muestra que hay avances notables en los indicadores de bienestar de la población y en particular en los de distribución. Y Mauricio Santamaría, nuevo presidente de Anif, mostró el gran salto que dio la clase media en Colombia: el porcentaje de personas que vive con ingresos mayores al doble de la línea de pobreza en las siete principales ciudades se incrementó del 24,7% en 1985 al 54,0% en 2017.

Es claro que el Gini sigue siendo alto y para bajarlo son necesarias diversas medidas, que incluyen vigorizar la capacidad redistributiva de la política fiscal. Eso implica una reforma fiscal que profundice los cambios estructurales que se vienen dando con las reformas recientes.

De igual forma, hay que entender la importancia del tema pensional. El 75% de la población en edad de jubilación no tiene acceso a una pensión; ese problema es muy grave en un país que envejece aceleradamente, y en el que la pobreza de los mayores de 65 años es la más alta de América Latina. Por eso, las protestas, en lugar de oponerse a la reforma pensional, deberían apoyar al gobierno en su propuesta de crecer la cobertura del programa Colombia Mayor.

El descontento y el malestar deben enfocarse en presionar por medidas efectivas contra los factores generadores, y apoyar las reformas que desmontan privilegios, fortalecen la financiación de la política social y aceleran el tránsito de Colombia hacia un país con una mejor distribución del ingreso.

En estas materias, el Manifiesto a la vez que demanda cambios, propone adoptar alternativas sustentadas y realistas.

(Puede leer el Manifiesto a continuación de esta columna)

La reforma que quiso ser estructural…

Publicado en la revista Fasecolda No. 173 - 2019

Con el trámite de la Ley de Financiamiento el país perdió otra oportunidad de avanzar en la dirección correcta para superar los problemas de las finanzas públicas.

El concepto de reforma estructural está tan trillado que ya nadie sabe a qué se refiere. En ese contexto, es útil tener como referencia una definición. En Colombia una reforma tributaria estructural debe ser aquella que supere los problemas de fondo que tienen las finanzas públicas, tanto del lado del gasto como del ingreso; ella debe brindar a los contribuyentes unas reglas de juego estables, con el fin de superar el “pico y placa tributario” (ya se da por hecho que en los años pares hay reforma).

Son numerosos los estudios técnicos que han hecho recomendaciones sobre el abanico de medidas que se deben adoptar para tal fin. Los más recientes son los dos libros que recogen las conclusiones de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria y de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Todos estos documentos brindan al gobierno una carta de navegación para llevar a buen puerto las finanzas y recuperar el poder de la política fiscal como un instrumento de redistribución del ingreso y como política contracíclica cuando sea necesario.

Un pasito p’lante y dos para’trás

El proyecto de ley de financiamiento tal como fue presentado por el gobierno al Congreso, si bien distaba del ideal reflejado en los libros de las Comisiones, contenía elementos que permitían avanzar en la dirección correcta: reducción de las exclusiones y exenciones al IVA, ampliación de la base del impuesto de renta, reducción de las tasas corporativas y exención del IVA a las compras de bienes de capital, entre otras.

Pero los objetivos se perdieron a las primeras de cambio. Los débiles argumentos técnicos, pero poderosos desde el punto de vista político, sobre la supuesta regresividad de gravar con IVA la canasta de consumo, llevaron al partido de gobierno a unirse al coro de opositores. Por eso, muy pronto fue descartada esa modificación con la que el gobierno esperaba recaudar cerca de $7 billones. 

De ahí para adelante, los políticos se tomaron el liderazgo del proyecto de ley y aplicaron su creatividad sin fundamento técnico, para terminar aprobando una reforma que muestra “cómo no se debe legislar en materia tributaria”, según Horacio Ayala, exdirector de la DIAN. En otras esferas fue calificada como un “Frankenstein tributario” y algunos la ven como una exótica “ley de desfinanciamiento”.

Todos esos calificativos surgieron por el contenido final de la ley. De una parte, redujo la tarifa de renta corporativa tres puntos adicionales a los que preveía ya la reforma tributaria de 2016 (se calcula que cada punto reduce los ingresos en 0.8% del PIB). De otra, no solo dejó intactas las muchas exenciones y tratos preferenciales, sino que creó otras adicionales al impuesto de renta: a la economía naranja, por 7 años; al aumento en productividad del sector agropecuario, 10 años; al aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, hasta 2036; a la venta de energía eléctrica con fuentes alternativas (eólica, biomasa, etc.), 15 años; al transporte fluvial en embarcaciones de bajo calado, 15 años; y, además, estabilidad jurídica para las “mega-inversiones” (del orden de US$300 millones y creación de 250 empleos), con un impuesto de renta preferencial del 27%. Por último, estableció una sobretasa al impuesto de renta de las entidades financieras, sustentada mediante el curioso argumento de que es un sector al que le ha ido muy bien. 

2019: Problemas que vienen y van

La Ley de Presupuesto General de la Nación fue aprobada por un monto de $259 billones y según el propio gobierno, en sus proyecciones de ingresos hacían falta $14 billones para financiarlo; pero la Ley de Financiamiento, apenas le dará el 50%. De ahí surge la pregunta sobre cómo se van a conseguir los recursos faltantes para 2019.

Según el “Plan financiero 2018” esa porción se va a cubrir con la venta de activos públicos. Según el Conpes 3927 el gobierno es dueño o tiene participación en 109 empresas; no obstante, los procesos de privatización toman tiempo. La opción de corto plazo es vender el 8,5% de Ecopetrol, con base en la autorización de la Ley 118 de 2006; por esta vía se podrían obtener entre $9 y $10 billones. Hace unos meses el Ministro de Hacienda mencionó esa posibilidad, pero recientemente el presidente de Ecopetrol afirmó que él no ve la necesidad de esa venta y que, además, podría tomar dos años.

En ese contexto, si persiste la opinión del ministro, habría que tener en cuenta varios aspectos. El primero, que esos recursos deberían orientarse a inversión y no a gastos de funcionamiento. El segundo, que la fuerte sensibilidad de la opinión pública será aprovechada por ciertos políticos para torpedear la venta. El tercero, si la venta requiere de dos años, no sería una solución al problema de corto plazo.

Una opción es la austeridad, pero ella tiene límites. El año anterior el gobierno tuvo que congelar gastos para cumplir con el déficit previsto en la regla fiscal. En el presente, el Ministro Carrasquilla congeló $14 billones del presupuesto y está dando recursos a cuentagotas a las entidades públicas. Aun cuando en el trámite de la Ley de Presupuesto el gobierno hizo esfuerzos para no reducir la inversión, lo más probable es que se vea precisado a echar para atrás ese propósito.

Otro aspecto a tener en cuenta es que se prevé un incremento del 10,5% en los ingresos tributarios, con base en un crecimiento del PIB de 3,5%. Esta proyección es más optimista que la del sector privado, pues Fedesarrollo y Anif le apuestan al 3,3% y la media de los analistas privados al 3,0%. Además, el panorama mundial es de desaceleración, por lo que probablemente las proyecciones de Colombia se revisen a la baja en el transcurso del año, tornando irreal el incremento esperado del recaudo tributario.

Por último, los fallos a las demandas de inconstitucionalidad de la Ley de Financiamiento pueden agravar los problemas fiscales del gobierno.

2020: La espada de Damocles

Varios analistas calculan que la Ley de Financiamiento acentúa la tendencia descendente de los ingresos del Gobierno Central. Según Anif, en 2020 la Ley genera un faltante de 0,1% del PIB, que seguirá aumentando hasta el 0,5% en 2022 (cuadro 1). Para Fedesarrollo, el déficit fiscal estimado en 2020 es de -3,2% del PIB, cuando el proyectado en la regla fiscal es de -2,2%, y seguirá ampliándose hasta generar una brecha de casi dos puntos del PIB en 2022 (gráfico 1).

El interrogante es cómo se financiará el 2020. Lo más viable sería presentar una ley de presupuesto con menor gasto, es decir, con mayor austeridad. Esa sería una condición necesaria para no tener que tramitar una reforma tributaria este año y postergarla hasta el entrante.

El problema adicional es que las calificadoras están muy pendientes de lo que pasa con las finanzas públicas. Moody’s destacó la incapacidad para superar las rigideces fiscales estructurales y su preocupación porque afectan la capacidad de respuesta del gobierno a choques externos y dificultan el cumplimiento de la regla fiscal. Fitch se sumó a esta última posición y considera poco probable el cumplimiento de la meta de déficit de 2020.

No patear la pelota

Es evidente que Colombia debe solucionar pronto su problema fiscal. El margen de maniobra se cerró, está en riesgo la calificación de los bonos soberanos y ya no se puede seguir pateando la pelota hacia adelante.

El círculo vicioso en que cayó el país, de hacer reformas tributarias cada dos años sin que se logre una que sea realmente estructural, tiene graves consecuencias que es necesario poner a la vista: hay inversionistas extranjeros que prefieren no venir a un país con tan alta inestabilidad en las reglas de juego de la tributación; la política fiscal perdió su potencial redistributivo y seguimos con una de las peores distribuciones del ingreso del mundo; los subsidios están mal focalizados y perpetúan la informalidad; los impuestos territoriales siguen sin espacio para una reforma que también es urgente; y, finalmente, le seguimos dando largas a la reforma pensional, mientras el 80% de las personas en edad de jubilación no tiene acceso a una pensión.

Solo cabe esperar que la próxima reforma sí logre ser estructural.

Las reformas económicas estructurales que necesita Colombia

Publicado en la Revista Fasecolda No. 170, 2018

El inicio de un nuevo periodo presidencial es adecuado para impulsar las reformas estructurales que necesita un país, a pesar de que sean impopulares. No tramitarlas implica aplazar indefinidamente la solución de problemas trascendentales para la economía, que pueden terminar afectando al propio gobierno que no lo hace.

Los gobiernos anteriores no avanzaron, o lo hicieron a medias, en las diversas reformas estructurales que necesita Colombia. El objetivo propuesto en este documento es describir aquellas más importantes en materia económica, resaltando la problemática que las caracteriza.  

Reforma tributaria

Desde la reforma constitucional de 1991 el gasto público comenzó a crecer más que los ingresos. Para financiarlo, Colombia cayó en un círculo vicioso de tramitar reformas tributarias cada 18 meses, pero no ha logrado eliminar la diferencia.

El resultado es un estatuto tributario complejo, inestabilidad en las reglas de juego para los contribuyentes y altísimas tasas efectivas de tributación, que incentivan la evasión, la elusión y el cabildeo para obtener privilegios.

Paradójicamente, la carga tributaria es baja (los ingresos fiscales como porcentaje del PIB bordean el 20%), pero la tasa efectiva de tributación, calculada por el Banco Mundial, está entre las 10 más altas del mundo: equivale al 69% de las utilidades.

Esto se explica porque la mayor parte de la tributación recae sobre pocos contribuyentes: 3.441 empresas formales aportan el 67% del recaudo del impuesto de renta; de igual forma, la base de personas naturales es estrecha por los altos umbrales a partir de los cuales se aplica la retención en la fuente. Alrededor del 82.6% de la tributación directa la hacen las empresas mientras que las personas naturales solo aportan el 17.4% (en la OCDE, las primeras aportan el 28.2% y las segundas el 71.8%).

Como producto del cabildeo mencionado, las exenciones y los tratamientos preferenciales son numerosos; el Banco Mundial calcula que el costo fiscal de estos gastos tributarios está entre el 3.0% y 4.5% del PIB.

Reforma pensional

En Colombia solo el 23% de la población en edad de jubilación recibe una pensión.

Hay problemas de sostenibilidad por el envejecimiento de la población, producto de la caída de las tasas de natalidad y mortalidad y el aumento de la esperanza de vida. Esto afecta directamente al Régimen de Prima Media (RPM) porque se reduce el número de aportantes con relación al número de pensionados. Como las reservas de este sistema se agotaron, el pago de las pensiones lo asume el Gobierno, que destina $41 billones del presupuesto anual a este rubro; este gasto es superior al monto de la inversión pública de 2018 ($34.3 billones).

En el Régimen de Ahorro Individual (RAIS), los problemas de sostenibilidad financiera se asocian con la tendencia descendente de las tasas de interés en el largo plazo, pues se encarece el financiamiento del pasivo pensional. En la medida en que las tasas de interés son más bajas, es necesario un monto mayor de ahorro de los trabajadores para obtener una pensión; y cuando la obtienen, las rentas vitalicias pueden ser impactadas negativamente, lo que sumado al riesgo de extra-longevidad, afecta a la baja los montos de las mesadas pensionales.

También hay problemas de equidad horizontal por la existencia de un subsidio en el RPM, que no lo hay en el RAIS. Al comparar dos trabajadores con historias laborales idénticas y con aportes pensionales iguales, el afiliado al RPM, en general, recibe una pensión superior a la del afiliado al RAIS.

Los problemas de equidad vertical surgen del carácter regresivo del subsidio en el RPM, pues los beneficios aumentan a medida que la pensión es más alta. Los cálculos del Departamento Nacional de Planeación indican que los pensionados del quintil más bajo reciben el 4.3% del subsidio, mientras que los de los dos quintiles de mayores ingresos reciben el 74.2%.

Adicionalmente, hay problemas de cobertura. El número de personas ocupadas en Colombia es del orden de 22 millones, y de ellos solo 7.2 millones, el 33%, cotizan o ahorran activamente en el sistema general de pensiones.

El problema de cobertura se explica por dos factores: la informalidad y la evasión. La informalidad incide en la baja densidad de las cotizaciones, de forma que muchos trabajadores no logran completar las semanas necesarias para acceder a una pensión. En el caso de la evasión, un estudio del Ministerio de Hacienda contrastó las declaraciones de renta de los trabajadores independientes con sus aportes en la Pila (Planilla única de liquidación de aportes) y encontró que el 94% de ellos son evasores; calculó en $3 billones anuales el costo relacionado.

Por último, hay problemas de riesgo jurídico que nacen del activismo judicial de cortes y jueces que mediante sus decisiones generan grandes impactos negativos y cambian las reglas de juego del sistema pensional.

Reformas al gasto público

Los gastos de funcionamiento del Gobierno son altamente inflexibles porque en su mayoría están asignados por normas. Por eso, los recortes se aplican generalmente al rubro de inversión, ocasionando mayores pérdidas de dinamismo de la economía.

La política de subsidios es regresiva porque beneficia a las personas de ingresos altos, en lugar de beneficiar a los más desvalidos. Hay problemas de focalización, irregularidades en los procesos de inscripción para obtener los subsidios y carencia de auditorías adecuadas que permitan verificar que realmente se asignan a los más necesitados.

Este es uno de los factores que explica la pérdida de capacidad de la política fiscal para afectar la redistribución del ingreso. El coeficiente de Gini de Colombia, que es uno de los más altos del mundo, prácticamente se mantiene sin cambios antes y después de la política fiscal (0.574 y 0.567, respectivamente).

La Comisión del Gasto y la Inversión Pública resalta que el proceso presupuestario es fragmentado, pues el presupuesto de la Nación, el de las entidades territoriales y el de regalías se manejan de forma independiente. Adicionalmente, en el Gobierno Central una entidad está a cargo del presupuesto de gastos, y otra del de inversión.

En general se carece de criterios técnicos para la asignación de los gastos por prioridades y por impacto esperado, además de adolecer de sistemas de evaluación de los efectos de las políticas públicas.

Con relación a la administración pública, no hay certeza sobre el tamaño del empleo público, por la coexistencia de diferentes modalidades de contratación que en algunos casos son usadas para evadir las restricciones impuestas por programas de austeridad.

El sistema de carrera administrativa tiene numerosos problemas que van desde procesos de selección poco transparentes y costosos, hasta la ausencia de incentivos y de promoción efectiva, lo que desmotiva a los funcionarios. Además, las escalas salariales son complejas y son inexistentes los mecanismos de salida. El resultado es una burocracia con baja eficiencia y poco productiva.

La contratación pública es una fuente de corrupción y de captura de rentas y de entidades públicas; hay problemas de complejidad y de transparencia de la regulación, que no permiten el flujo y el acceso a la información a los oferentes.

Otras reformas

Flexibilización laboral

El mercado laboral colombiano se caracteriza por rigideces que repercuten en alto desempleo y elevada informalidad. En las últimas décadas se adoptaron algunas reformas, pero aún subsisten factores que limitan el margen de las empresas para ajustarse a los cambios de ciclo de la economía.

Con la reforma tributaria de 2012 se eliminaron los parafiscales del Sena y el ICBF, pero todavía las cargas equivalen al 49% del valor de la nómina, según Anif.

La Ocde encuentra atípico que en Colombia el salario mínimo no tenga una diferenciación marcada con la remuneración promedio, como ocurre en la mayoría de las economías. De igual forma, un salario mínimo nacional impide la generación de empleos de calidad en las regiones en las que el costo de vida es inferior al de las grandes ciudades.

Formalización laboral

La tasa de informalidad laboral es alta; en enero-marzo de 2018, su nivel fue de 62.9% para el total del país.

La firma McKinsey calcula que en Colombia la productividad laboral relativa de los trabajadores informales es apenas el 6% de la de un trabajador de Estados Unidos; esto significa que se necesitan 17 trabajadores informales para producir lo que produce un trabajador de ese país.

La informalidad es uno de los factores que impide el crecimiento de la productividad, explica la baja cobertura del sistema pensional, incide en el exiguo recaudo tributario y hace más onerosa la operación del sistema de salud, porque se benefician del régimen subsidiado. Por esto es prioritario reducirla de forma más acelerada que la observada hasta ahora.

Conclusión

Es evidente que los temas mencionados tienen impactos negativos y que solucionarlos es vital para el futuro de la economía, en un mundo crecientemente globalizado. No darles la solución estructural que requieren es condenar al país a quedarse del tren del desarrollo. La globalización demanda empresas más competitivas y más innovadoras; pero los problemas mencionados son un lastre que impide a las firmas colombianas cumplir con esos requisitos.

Contra la tributación

Publicado en Portafolio el viernes 17 de febrero de 2017

En las primeras semanas del año se registró un alud de críticas a la reforma tributaria. La sensación transmitida la resumió una conocida publicación: “nadie quedó contento con la reforma”.

Todos deseamos una cobertura universal de salud de alta calidad; educación gratuita y buena; viviendas regaladas o con subsidios elevados; infraestructura óptima; modernos sistemas de transporte masivo; más subsidios para los agricultores; atención estatal para los adultos mayores; “incentivos” tributarios; etcétera. Pero no nos gustan los impuestos; olvidamos que “no hay almuerzo gratis” y que los gobiernos necesitan los tributos para pagar esas cosas tan buenas.

Extrañan las críticas, pues es de conocimiento público que uno de los objetivos de la reforma era aumentar los recaudos para reducir el déficit fiscal. También se anunció como segundo objetivo la modernización estructural del estatuto tributario; los diagnósticos identifican los problemas de equidad horizontal y vertical, la complejidad de la tributación, y los impactos negativos en la competitividad empresarial, entre otros.

La reforma logró mayores recaudos, pero no se puede desconocer que también avanzó gradualmente en los temas estructurales; en estos últimos la gradualidad tiene dos explicaciones: Primera, la imposibilidad de hacer una revolución tributaria; de ahí coligen los críticos que no fue “estructural”. Segunda, los problemas de economía política típicos de la tributación; la versión presentada por el Gobierno fue “peluqueada” en su tránsito por el Congreso y limitó muchos de sus alcances.

Por ejemplo, la tarifa propuesta del nuevo impuesto a los dividendos de sociedades y personas no residentes fue bajada del 10% al 5%. Para compensar ese tipo de modificaciones, el impuesto de renta bajó menos de lo previsto (a 33% en lugar de 32%).

Hay quienes creen que el Gobierno le metió gato por liebre a los empresarios, pues bajó la tarifa del impuesto de renta, pero creó el impuesto a los dividendos; suponen que ahora los empresarios tributarán más y seguirán perdiendo competitividad. Al respecto, caben dos precisiones.

Primera, Colombia tiene una de las tasas efectivas de tributación más altas del mundo, por lo que la disminución de la tarifa de renta mejora la capacidad de las empresas para afrontar la competencia internacional. Por su parte, el impuesto a los dividendos reduce el ingreso disponible de las personas más adineradas, sin afectar la capacidad de crecimiento o la competitividad de las empresas; este es solo una parte de los cambios estructurales necesarios para redistribuir la carga tributaria desde las personas jurídicas hacia las naturales.

Segunda, la tasa combinada de renta y dividendos tampoco reduce la competitividad. Para 2017 la tarifa de renta es del 40% (34% más una sobretasa del 6%); con un impuesto a los dividendos de 10%, la combinada sería del 46% (suponiendo distribución total de las utilidades). En 2018 la combinada baja a 43.3% y en 2019 a 39.7%. Actualmente en Estados Unidos la tasa de renta es 38.9% y la combinada 56.3%; en general, 13 países de la OCDE están por encima del nivel de Colombia y en 2019 estarán 23.

En síntesis, el Gobierno aumentó sus ingresos y comenzaron los ajustes estructurales. Se necesitarán nuevas leyes para avanzar más en estos últimos y, según algunas proyecciones, también para incrementar los recaudos. Lo importante es que hay un norte definido y hay que mantenerlo.

¿Reforma tributaria estructural?

Publicado en Portafolio el viernes 18 de noviembre de 2016

La polarización se extendió a la reforma tributaria. Las valoraciones de algunos analistas lo ilustran: “está al nivel de los países con los más altos estándares”; “no va a cambiar nada de fondo porque no es estructural”; es “un conjunto de medidas desarticuladas”; “tributaria 2016 es la más técnica en 30 años”; “el Congreso debería rechazar esta propuesta”.

El uso del adjetivo “estructural”, que ahora es parte del debate, plantea un problema semántico complejo, porque no hay una definición académica ni de “reforma estructural” ni de “reforma tributaria estructural”.

Algunos comentaristas parecieran entender que “estructural” es sinónimo de revolución o de panacea. De ahí coligen que el proyecto no lo es, porque ni soluciona todos los problemas redistributivos, ni es totalmente progresivo y lo ven solo como una excusa para tapar el hueco fiscal.

Hecho curioso, por demás, es que entre los críticos del adjetivo “estructural” estén segmentos del empresariado. Lo es porque ese calificativo surgió del clamor gremial, que dio origen a la Comisión de Expertos.

Pero ni la Comisión ni el Gobierno denominaron “estructural” a la propuesta en elaboración. Prefirieron llamarla “integral”. Pero, tal vez, ante la insistencia de los gremios de la producción por una reforma tributaria “estructural”, el Ministerio de Hacienda y la Dian terminaron bautizándola con ese adjetivo.

Puesto que no hay una definición académica de “reforma tributaria estructural”, es conveniente analizar las aproximaciones al tema. Fritz Machlup, en su Semántica Económica, identificó, hace casi sesenta años, veinticinco significados distintos del concepto “estructura” en economía. De ellos, hay dos que pueden dar luces en la discusión actual: “La estructura de un agregado: su composición determinada y constante, es decir, que no puede cambiar fácilmente”. “Cambios estructurales: alteraciones permanentes, distintas de los cambios puramente temporarios y de las fluctuaciones cíclicas”.

En concordancia con esos significados, en algún momento, el Consejo Gremial Nacional planteó que la reforma tributaria debería ser estructural, en el sentido de que representara un cambio profundo en el estatuto tributario, que fuera estable en el tiempo y que lo hiciera menos complejo.

Ser estructural no significa cambiar todo de una vez, pero sí tener un norte definido; sin duda, la reforma avanza en la línea esperada. Entre las propuestas que se pueden considerar estructurales, se destacan: reducir la complejidad del impuesto de renta, eliminar impuestos anti-técnicos como el de riqueza (aunque vuelve permanente el gravamen a los movimientos financieros), reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas para eliminar los sesgos anticompetitivos, aumentar la tributación de las personas al crear el gravamen a los dividendos, ampliar la base tributaria en un país en el que solo tributa una fracción muy pequeña de las empresas y las personas, y unificar y aumentar las tasas de impuesto de renta de las zonas francas, entre otras.

Por esto es vital un acuerdo para no modificar el componente estructural de la reforma tributaria, como lo planteó el empresario Antonio Celia. Pueden ser necesarios algunos ajustes, pero quienes los promueven deben considerar el balance general frente a los efectos de inequidad horizontal que perpetuarían con sus acciones; podrían ser el preámbulo a las reacciones de otros agentes, que bloquearían el objetivo de un estatuto tributario menos farragoso y menos oneroso para las propias empresas.

El dilema: ¿Privilegios o tributación?

Publicado en Portafolio el día 23 de septiembre de 2016

Tan arraigada está en Colombia la costumbre de tramitar reformas tributarias fiscalistas, que todos los sectores de la actividad económica, e incluso diversas instituciones al interior del mismo Gobierno, ya tienen elaborados los argumentos para limitar los alcances de las propuestas que puedan tocar en algo sus intereses.

Basta ver las reacciones desde algunos ministerios por el recorte del presupuesto para 2017. O las declaraciones de diferentes sectores ante las posibilidades de ampliar la base y aumentar la tarifa del IVA. Pronto manifestarán a la opinión pública (y especialmente a los congresistas a cuyas campañas aportaron) los apocalípticos argumentos de siempre: si tocan sus privilegios, pondrán en riesgo su actividad productiva y el empleo de miles de personas.

Es hora de cambiar esa mentalidad. El país necesita tramitar una reforma estructural con el principal objetivo de modernizar el estatuto tributario del país y acercarlo a las buenas prácticas internacionales. Es crucial tener en la mira el planteamiento de Luis Alberto Moreno, presidente del BID: “debemos encarar con rigor y decisión la reforma de nuestros actuales sistemas tributarios para que se conviertan en auténticos instrumentos de crecimiento y desarrollo inclusivo”.

Debe perseguir la reforma tributaria varias metas. La primera es bajar las elevadas tasas de tributación efectiva de las empresas y aumentar la de las personas naturales.

La segunda es sustituir los ingresos de la renta petrolera y, a la vez, aprender de la lección reciente; se deben crear los mecanismos para evitar la financiación de gastos permanentes con ingresos temporales, como los impuestos transitorios y las bonanzas de productos básicos.

La tercera es mejorar la eficiencia de la administración de los impuestos y luchar frontalmente contra la evasión y la elusión. Diversos cálculos muestran que los recaudos que se pierden por estos conceptos equivalen a varias reformas tributarias de las que se han cursado en los últimos años.

La cuarta, recuperar la capacidad de la política fiscal como instrumento efectivo de redistribución. El coeficiente de Gini de Colombia queda prácticamente inalterado antes y después de la política tributaria, mientras que en las economías desarrolladas se reduce sustancialmente.

El Gobierno y todos aquellos agentes de la sociedad civil interesados en mejorar la calidad de las finanzas públicas deben estar alerta a neutralizar la proliferación de cabildeos por parte de los intereses privados que querrán evitar el desmonte de sus privilegios, o “incentivos”, como eufemísticamente prefieren llamarlo los puristas.

Cada sector debe hacer un balance entre los beneficios de bajar su tasa de impuesto de renta del 43% al 30% o 35% y los costos de “perder” una exención o un subsidio específico. Hay que contrastar las ventajas de menores tasas impositivas en la competitividad y la ampliación de mercados, con los problemas de equidad horizontal que plantean los privilegios tributarios para unos pocos.

Si en esta ocasión el país no logra modernizar el estatuto tributario y la guerra del lobby se impone, repetiremos la historia de tantas reformas tributarias: el Gobierno habrá solucionado su problema de ingresos por unos pocos años, los dueños de los privilegios los mantendrán o los aumentarán, la tributación será más enmarañada que antes y el impacto tributario negativo sobre la competitividad se perpetuará. ¿Qué le conviene más a Colombia?

La reforma estructural ya comenzó

Publicado en Portafolio el 26 de octubre de 2015

La mayoría de los colombianos no nos dimos cuenta, pero la reforma tributaria estructural comenzó por donde menos se esperaba: por la reducción de los ingresos del Gobierno.

En efecto, la caída del precio internacional del petróleo desplomó la renta petrolera del Gobierno; ella está conformada por los impuestos de renta y CREE petroleros y los dividendos que le corresponden de las utilidades de Ecopetrol. Mientras que en 2013 la renta ascendió a $23.6 billones y representó el 19.7% del ingreso total del Gobierno Nacional Central, en 2016 apenas llegará a $3.3 billones, equivalentes al 2.5% del total. Para tener una referencia de lo que esa contracción significa, basta recordar que el recaudo estimado de la reforma tributaria de 2014 asciende a $12.5 billones.

Esta reducción de los ingresos es estructural por tres razones. Una, porque se estima que los precios internacionales del hidrocarburo se mantendrán bajos en los próximos años. Dos, porque Colombia solo cuenta con seis o siete años de reservas de petróleo y se espera que la producción se mantenga alrededor de un millón de barriles diarios. Tres, porque el drástico recorte de inversión en Ecopetrol y en las demás empresas petroleras limita la exploración y baja la probabilidad de nuevos hallazgos que incrementen las reservas.

El Gobierno afrontó la caída estructural de los ingresos en 2015 con recursos de la reforma tributaria de 2014, recortes de gasto y mayor endeudamiento; de esta forma, el déficit fiscal se revisó al alza de 2.4% a 3.0% del PIB. En 2016, se presupuestó mayor reducción del gasto y más deuda, con un déficit proyectado de 3.6% del PIB.

El problema no termina ahí, pues desde 2019 disminuye el gravamen a los movimientos financieros y el CREE (que aumenta hasta 2018 para compensar la reducción y eliminación del impuesto a la riqueza). Además, para ajustarse al déficit estructural establecido en la Ley de Regla Fiscal, se requieren más ingresos desde 2020. Por último, las proyecciones del Gobierno se muestran optimistas con relación a la renta petrolera, que aumenta del 0.4% del PIB en 2016 a 0.8% desde 2017; esa cifra parece poco probable, dados los escenarios de precios y producción ya mencionados.

Este panorama plantea grandes retos. El Gobierno no puede usar la flexibilidad de la regla fiscal aumentando la deuda permanentemente, por el riesgo de perder credibilidad en el manejo de las finanzas públicas. Tampoco tiene margen para aumentar ingresos mediante otra reforma fiscalista por la elevada tasa efectiva de tributación que hoy se aplica a las empresas.

Por lo tanto, es imperativo seguir ajustando por el lado del gasto; pero no con la inversión, que ha sido la sacrificada hasta ahora, sino con los gastos de funcionamiento, acometiendo las reformas que rompan la rigidez que los caracteriza. También hay que revisar los incentivos a la exploración petrolera.

Por último, el Gobierno tiene el compromiso de adelantar una reforma tributaria estructural que disminuya la elevada tasa efectiva de tributación de las empresas, que hoy actúa como un lastre sobre su competitividad.

De cómo se enfrenten estos retos, depende en gran medida la posibilidad de que la economía retome la senda que la llevó a ser una de las estrellas del crecimiento en América Latina.

La reforma tributaria del futuro

Publicado en Portafolio el 19 de diciembre de 2014

Pasó la Reforma Tributaria 2014 para financiar el hueco de 53 billones de pesos del periodo 2015-2018. Con ello se logró la solución a las urgencias presupuestales, pero no se avanzó ni un ápice hacia una estructura tributaria más acorde con el mundo en que vivimos.

La simple enumeración de las características más sobresalientes del sistema tributario de Colombia evidencia la necesidad de un cambio de fondo:

- La recaudación de impuestos es baja. Se estima en el 17 por ciento del PIB, mientras que en las economías de la Ocde supera el 30 por ciento.

- La tasa de tributación empresarial es la sexta más alta del mundo: 75,4 por ciento de las utilidades de una empresa mediana.

- Los umbrales del impuesto de renta son altos, por lo que apenas el 2 por ciento de la población lo paga. Según Christian Moller (2012), del Banco Mundial, en 2011 “solamente 640.000 personas pagaron el impuesto sobre la renta de entre una población adulta cercana a los 37 millones de personas”.

- El Banco Mundial (2012) calcula que las exenciones y exclusiones en renta e IVA representan el 4,5 por ciento del PIB (cerca de 32 billones de pesos en 2013).

- Según Juan Ricardo Ortega, exdirector de la Dian, la tasa de evasión del IVA es del 35 por ciento y la de renta del 50 por ciento, con lo que calcula que se dejan de recibir impuestos por un monto entre 35 y 40 billones de pesos.

- El efecto redistributivo del gasto público es bajo porque en Colombia se subsidia más a los ricos que a los pobres. El Gini antes y después de la política fiscal se mantiene en 0,54, mientras que en países como Gran Bretaña pasa de 0,52 a 0,34.

-Más de $40 billones se pagarán en pensiones en el 2015 con cargo al presupuesto nacional; casi lo mismo que vale el proyecto de autopistas 4G que será realizado en varios años.

-Steiner y Cañas (2014) reseñan que, en esas pensiones “el 97 por ciento de los subsidios va a los dos quintiles más ricos, mientras que los dos quintiles más bajos no reciben absolutamente nada”.

Con estos elementos, resulta más que obvia la síntesis que hizo la Ocde (‘Colombia: evaluación económica 2013’): “El sistema tributario colombiano recauda poco, crea distorsiones por medio de las diversas desgravaciones, regímenes especiales y tasas marginales relativamente altas, y la redistribución es baja o inexistente. Además, es un régimen complejo que genera altos costos administrativos y de cumplimiento, así como una amplia elusión y evasión de impuestos”.

Hay que entender que una cosa es esa estructura tributaria en la economía cerrada que seguimos siendo, como lo demostró un estudio reciente del Banco de la República, y otra muy distinta en la economía que por fin se está abriendo, por fuerza de los TLC; esas distorsiones se convierten en un lastre para la competitividad.

Si bien es cierto que una reforma estructural total no es viable de la noche a la mañana, también es verdad que dar un pasito cada cuatro años no es lo más afortunado; de seguir a ese ritmo, habrá que aplicar al país la famosa frase de Keynes: “en el largo plazo, todos estaremos muertos”.

Así que lo mejor será retomar la senda de las reformas estructurales, y entre más pronto, mejor.

Reforma tributaria: ¿Coyuntural o estructural?

Publicado en la Revista MisiónPyme No 80, noviembre de 2014

La reforma tributaria presentada por el Gobierno al Congreso causó una sorpresa y generó debates por su justificación y su contenido. La sorpresa surge porque en la campaña presidencial que terminó en junio pasado ningún candidato mencionó el tema, pero, en cambio, varios expertos formularon la necesidad de una reforma tributaria.

Aun así fue sorpresa, porque mientras los estudiosos apuntaban a una reforma tributaria estructural, la presentada nace de problemas presuntamente coyunturales.

Justificación de la reforma

El Ministro de Hacienda justifica la reforma por tres razones: la necesidad de financiar gastos permanentes –el fortalecimiento de las fuerzas militares y los compromisos adquiridos en el paro agrario del año pasado– que se nutrían de impuestos temporales; la reducción de la renta petrolera por cuenta de la caída en la producción y la tendencia descendente de los precios internacionales; y la importancia de sostener la dinámica de la inversión pública en un entorno global de desaceleración.

No es razonable establecer gastos permanentes y financiarlos con impuestos temporales y anti-técnicos. Tampoco lo es que en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), publicado en junio, no se mencione el problema esperado para 2015, toda vez que era conocido que la vigencia del impuesto al patrimonio terminaría a finales de 2014 y que el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) se desmontaría gradualmente entre 2015 y 2017.

Con relación al precio del petróleo, desde 2013 hay análisis sobre la probabilidad de caída como consecuencia de la creciente oferta de hidrocarburos no convencionales. Esa previsión se está cumpliendo con una rapidez y en una magnitud que pocos esperaban. En este punto el MFMP fue muy optimista al suponer un precio de US$98 para 2014 y US$99 para 2015.

Por último, es evidente que ante la nueva desaceleración que está enfrentando el mundo, hay que fortalecer la dinámica del mercado interno. En ese contexto son claves las autopistas 4G y la construcción de las 300 mil viviendas gratis y las 200 mil con subsidios para los estratos 1 y 2; pero, como lo enuncia el Ministro, estos rubros no tienen un impacto de corto plazo en el gasto público.

Las medidas propuestas

En esencia la reforma busca recaudar el faltante de $12.5 billones para 2015 mediante la extensión de la vigencia del GMF hasta el 2018 –posponiendo su desmonte para 2019-2021–; la creación del impuesto a la riqueza en reemplazo del impuesto al patrimonio; y una sobretasa de tres puntos al CREE entre 2015 y 2018, junto con el aumento permanente de ese impuesto del 8% al 9% a partir del periodo gravable 2016.

Varios puntos han generado la polémica. Primero, se busca financiar no solo el 2015 sino todo el periodo del actual Gobierno. Pero se siguen financiando con impuestos temporales los gastos permanentes.

Segundo, no hay nada en la reforma que solucione los problemas estructurales que tienen las finanzas públicas y que han sido diagnosticados en diversos estudios nacionales e internacionales.

Tercero, la prolongación del GMF a pesar de las distorsiones que ocasiona en el mercado financiero; este impuesto induce una alta preferencia por efectivo, que frena la profundización financiera y su potencial impacto en el desarrollo económico. Según la Asobancaria, “la alta demanda por este medio de pago favorece las actividades delictivas, la evasión tributaria y la informalidad, que son elevadas en el país. Además, constriñe el desarrollo de otros medios de pago que son unos vehículos eficaces de inclusión financiera”.

Cuarto, crea el impuesto a la riqueza, que es otro impuesto anti-técnico pues grava el patrimonio, que es el motor del crecimiento de las empresas. Un ejercicio de Fedesarrollo (Tendencia Económica No. 146) muestra que este gravamen castiga a las empresas intensivas en capital y a las que tienen baja rentabilidad patrimonial.

Un aspecto poco mencionado es el impacto de ese impuesto sobre las pyme. Al respecto, un estudio del FMI, de 1994, señaló: “Como las firmas más pequeñas tienden a mantener una baja proporción entre deuda y títulos, la distribución de las cargas tributarias entre firmas pequeñas y grandes se sesga en contra de las pequeñas en el caso de un impuesto al patrimonio neto”.

Reforma estructural

La OCDE, organización a la que Colombia está en proceso de adhesión, resume el problema fiscal en los siguientes términos: “El sistema tributario colombiano recauda poco, crea distorsiones por medio de las diversas desgravaciones, regímenes especiales y tasas marginales relativamente altas, y la redistribución es baja o inexistente. Además, es un régimen complejo que genera altos costos administrativos y de cumplimiento, así como una amplia elusión y evasión de impuestos”.

Adicionalmente un estudio del Banco Mundial muestra que los beneficios y exenciones a los impuestos de renta e IVA pasaron de 127 a 201 entre 2000 y 2011. Ellos tienen un costo fiscal del 4.5% del PIB.

Por último, Christian Moller, del Banco Mundial, afirma: “Mientras que los impuestos y las transferencias reducen la desigualdad en cerca de 12 puntos Gini en los países europeos de la OCDE, la política fiscal en Colombia no parece tener un impacto redistributivo importante”.

Los anteriores elementos muestran las razones que le asisten al Consejo Gremial Nacional para solicitar al Gobierno que el proyecto de reforma tributaria solo financie el faltante de 2015 y que se conforme un comité de expertos para diseñar una reforma estructural.

La reforma estructural es necesaria para sustituir la colcha de retazos que actualmente es el estatuto tributario. Con ella, la política fiscal se debe convertir en una herramienta efectiva para mejorar la distribución del ingreso, no generar distorsiones a la inversión privada y contar con el margen de maniobra para su uso contracíclico.