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Egipto, Turquía y Colombia

viernes, 20 de mayo de 2022


Publicado en Portafolio el 20 de mayo de 2022

Los gobiernos colombianos suelen solucionar numerosos temas cruciales por tres vías: expedir leyes y decretos que poco se cumplen; contratar “misiones de estudio” para diagnosticar lo que, con frecuencia, ya está diagnosticado; o “patear la pelota hacia adelante”, heredando los costos políticos de las reformas estructurales a los sucesores. Así, el país cuenta con magníficas normas jurídicas, excelentes recomendaciones técnicas en muchos campos y montones de decisiones postergadas mientras los problemas se agravan.

No vemos que el país se entretiene alimentando inextricables marcos jurídicos, gastando recursos en “misionitis” y “pateando la pelota”, mientras el mundo avanza y cada vez nos rezagamos más; no solo no hemos podido cerrar las brechas de ingreso con las economías desarrolladas, sino que las que iban detrás nos alcanzan y nos superan.

En mis recientes vacaciones viajé a Turquía y Egipto. No son economías desarrolladas, pero los contrastes de esos países con Colombia son impactantes. Es interesante la comparación, pues si bien estamos mejor en algunos aspectos, ellos nos aventajan en otros que son centrales en la aceleración del desarrollo y por eso registran una dinámica de largo plazo mejor que la colombiana. El primero tiene un ingreso per cápita que duplica el colombiano; el del segundo es la mitad del nuestro. Pero en 1960 el de Colombia era el 404% del de Egipto y el 74% del de Turquía; en 2020 esas relaciones fueron del 236% y del 48%, respectivamente.

Aun cuando en el índice de competitividad del Foro Económico Mundial de 2019 estamos en un rango similar, esos dos países nos llevan gran ventaja en infraestructura (puestos 52 y 49 frente al 81 de Colombia) y en la calidad de las instituciones (puestos 82 y 71 frente a 92).

Adicionalmente, sus indicadores de seguridad son mejores. En el índice de crimen organizado Colombia fue el segundo entre 196 países en 2021, mientras que Turquía fue el 12 y Egipto el 79. En seguridad vial, la tasa de mortalidad de Colombia fue 15,4 por 100.000 habitantes en 2018; la de Turquía 8,4 y la de Egipto 10,1, a pesar de su caótico tráfico y la indisciplina de los peatones.

Múltiples factores explican las diferencias de desarrollo entre países, pero salta a la vista que nos están tomando la delantera los que sí adoptan decisiones estratégicas para proveer bienes públicos de calidad, brindar mayor seguridad a su población y buscar la superación de los problemas de distribución del ingreso. En Colombia nos vanagloriamos de enunciar que tenemos potencial en todo, pero no reflexionamos por qué sigue siendo una esperanza de futuro y no se toman las decisiones para convertirlo en realidad.

Proteccionismo a la lata

jueves, 22 de agosto de 2019
Publicado en Portafolio, el 22 de agosto de 2019

Una de las consecuencias de las negociaciones del GATT, que buscaban reducir las barreras arancelarias al comercio de bienes, fue la proliferación de las barreras no arancelarias (BNA). Ellas son obstáculos al comercio diferentes de los aranceles e incluyen una amplia variedad de instrumentos que van desde restricciones de sitios de entrada y la imposición de licencias, hasta el uso de las medidas fitosanitarias y los reglamentos técnicos, desnaturalizándolos de los objetivos positivos para los cuales fueron creados.

Mientras Colombia implementó el modelo sustitutivo de importaciones no fue necesario el uso de BNA, pues la protección a las empresas nacionales se lograba con altísimos aranceles, regímenes de licencia previa de importación y control de cambios. Pero las reformas de finales de los ochenta y comienzos de los noventa eliminaron el control de cambios, establecieron la libre importación de casi todo el universo arancelario y el arancel nominal promedio bajó de cerca del 50% a niveles del 11%.

El estudio reciente de Echavarría, Giraldo y Jaramillo (EGJ) “La estimación del equivalente arancelario de las barreras no arancelarias y la protección total en Colombia”, muestra la magnitud de la reacción del sector privado frente a esas medidas que ponían al país en la senda de integración a la economía globalizada.

EGJ actualizan las mediciones de un trabajo anterior de investigadores del Banco de la República (García et al (2014), "Una Visión General de la Política Comercial Colombiana entre 1950 y 2012") y avanzan en la estimación de un equivalente arancelario de las BNA implementadas.

Los resultados son impresionantes. Mientras que en 1990 en Colombia se aplicaban 407 BNA, su número llegó a 77.673 en 2012 y luego bajaron a 50.380 en 2014. Los cálculos indican que en 2012 el 57% de los bienes de capital, el 82% de los bienes de consumo y el 81% de los bienes intermedios tenían BNA que restringían el acceso de importaciones al mercado nacional. De ahí se colige que en 1990 había 1,3 BNA por partida arancelaria y en 2014 llegaron a 10.

Si bien este tipo de políticas fue implementado en muchos países, el acelerado crecimiento mencionado puso a Colombia entre las economías más cerradas del mundo. Según el Global Competitiveness Report 2018 en el indicador de prevalencia de las BNA el país quedó en el puesto 118 entre 140 países.

El estudio de EGJ estima que la protección total en Colombia se incrementó del 65% al 125% entre 1990 y 2012, lo que en gran medida se atribuye a las BNA, puesto que el arancel nominal se mantuvo estable. Un dato interesante es el de la protección de textiles y confecciones, a los cuales atípicamente el Congreso les incrementó los aranceles por medio de una ley; calculan los autores que su protección sumando arancel y BNA es de 183,4% para los textiles y 210,2% para las prendas de vestir.

Los resultados de este y otros estudios explican por qué las exportaciones colombianas no se diversifican, por qué no somos competitivos y por qué es tan baja la integración de empresas a las cadenas globales de valor. El problema es que el mundo sigue avanzando y cada vez es mayor el salto necesario para ser parte activa de la cuarta revolución industrial.

Menos regulación

viernes, 24 de mayo de 2019
Publicado en Portafolio el viernes 24 de mayo de 2019

Aun cuando los últimos gobiernos han implementado programas de reducción de trámites, la carga regulatoria sigue siendo un lastre para la competitividad de las empresas. Eso ocurre porque mientras se hace el esfuerzo de eliminar algunas normas, no hay ningún control en la expedición de otras nuevas.

Entre 2000 y 2016 el Congreso expidió en promedio 1,4 leyes por semana y, según el DNP, la rama ejecutiva emitió 15,4 normas por día (2,8 de ellas son decretos); esta es una avalancha prácticamente imposible de asimilar por los ciudadanos y las empresas que deben cumplir con ellas.

Esa avalancha es uno de los factores que afectan negativamente la eficiencia económica. Según el último Reporte de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, en la variable “carga de la regulación gubernamental”, Colombia ocupó el puesto 123 entre 140 países.

El tema de la regulación excesiva es una preocupación de muchos gobiernos, lo que ha conducido a políticas que buscan su control, a la vez que mejoran su calidad y reducen su costo económico y social. En esta materia el Reino Unido es un ejemplo interesante; en 2005 estableció The Better Regulation Executive (BRE), que hoy es parte del British Department for Business, Energy and Industrial Strategy, con el propósito de liderar una mejor política regulatoria en todo el gobierno británico, buscando un equilibrio entre las necesidades de control y regulación y los costos para la sociedad y las empresas.

Las funciones de la BRE implican, entre otras, la evaluación del impacto de cada regulación, revisar su efectividad, reducir la regulación a las pequeñas empresas, brindar asesoría a las Better Regulation Unit que tiene cada departamento gubernamental y controlar el número de nuevas normas.

Para esta última función, en enero de 2011 el Reino Unido introdujo la regla One-In One-Out, y en enero de 2013 dio paso a la nueva regla One-In Two-Out. Con ella se planteó que “cualquier medida de regulación o desregulación que resulte en un costo neto directo para las empresas debe ser compensada por medidas que desregulen y les proporcionen ahorros de al menos el doble de esa cantidad” (Department for Business, Innovation and Skills (2015). “Better Regulation Framework Manual. Practical Guidance for UK Government Officials”).

Según los informes del Comité de Política Regulatoria, el ahorro neto para las empresas entre enero de 2011 y julio de 2015 fue cercano a los 2.2 miles de millones de libras esterlinas. Es el resultado neto de la introducción de 119 normas, la salida de 214 y la expedición de 183 con costo cero para las empresas (Department for Business Innovation & Skills (2014). “Ninth Statement of New Regulations. Better Regulation Executive”).

De forma complementaria, el gobierno británico creó, como parte del Cabinet Office, el Behavioural Insights Team (BIT), con el propósito de mejorar la calidad de las políticas públicas, incluyendo la regulación, mediante la aplicación de la economía conductual. Entre sus asesores están Richard Thaler, premio nobel de economía, y Cass Sunstein, su coautor del libro “Un pequeño empujón”. Actualmente el BIT es una empresa independiente que asesora al gobierno británico y a otros gobiernos y empresas del mundo.

En síntesis, Colombia tiene el reto de frenar la hemorragia regulatoria, para lo cual hay muchos ejemplos de referencia.

Contra la tributación

viernes, 17 de febrero de 2017
Publicado en Portafolio el viernes 17 de febrero de 2017

En las primeras semanas del año se registró un alud de críticas a la reforma tributaria. La sensación transmitida la resumió una conocida publicación: “nadie quedó contento con la reforma”.

Todos deseamos una cobertura universal de salud de alta calidad; educación gratuita y buena; viviendas regaladas o con subsidios elevados; infraestructura óptima; modernos sistemas de transporte masivo; más subsidios para los agricultores; atención estatal para los adultos mayores; “incentivos” tributarios; etcétera. Pero no nos gustan los impuestos; olvidamos que “no hay almuerzo gratis” y que los gobiernos necesitan los tributos para pagar esas cosas tan buenas.

Extrañan las críticas, pues es de conocimiento público que uno de los objetivos de la reforma era aumentar los recaudos para reducir el déficit fiscal. También se anunció como segundo objetivo la modernización estructural del estatuto tributario; los diagnósticos identifican los problemas de equidad horizontal y vertical, la complejidad de la tributación, y los impactos negativos en la competitividad empresarial, entre otros.

La reforma logró mayores recaudos, pero no se puede desconocer que también avanzó gradualmente en los temas estructurales; en estos últimos la gradualidad tiene dos explicaciones: Primera, la imposibilidad de hacer una revolución tributaria; de ahí coligen los críticos que no fue “estructural”. Segunda, los problemas de economía política típicos de la tributación; la versión presentada por el Gobierno fue “peluqueada” en su tránsito por el Congreso y limitó muchos de sus alcances.

Por ejemplo, la tarifa propuesta del nuevo impuesto a los dividendos de sociedades y personas no residentes fue bajada del 10% al 5%. Para compensar ese tipo de modificaciones, el impuesto de renta bajó menos de lo previsto (a 33% en lugar de 32%).

Hay quienes creen que el Gobierno le metió gato por liebre a los empresarios, pues bajó la tarifa del impuesto de renta, pero creó el impuesto a los dividendos; suponen que ahora los empresarios tributarán más y seguirán perdiendo competitividad. Al respecto, caben dos precisiones.

Primera, Colombia tiene una de las tasas efectivas de tributación más altas del mundo, por lo que la disminución de la tarifa de renta mejora la capacidad de las empresas para afrontar la competencia internacional. Por su parte, el impuesto a los dividendos reduce el ingreso disponible de las personas más adineradas, sin afectar la capacidad de crecimiento o la competitividad de las empresas; este es solo una parte de los cambios estructurales necesarios para redistribuir la carga tributaria desde las personas jurídicas hacia las naturales.

Segunda, la tasa combinada de renta y dividendos tampoco reduce la competitividad. Para 2017 la tarifa de renta es del 40% (34% más una sobretasa del 6%); con un impuesto a los dividendos de 10%, la combinada sería del 46% (suponiendo distribución total de las utilidades). En 2018 la combinada baja a 43.3% y en 2019 a 39.7%. Actualmente en Estados Unidos la tasa de renta es 38.9% y la combinada 56.3%; en general, 13 países de la OCDE están por encima del nivel de Colombia y en 2019 estarán 23.

En síntesis, el Gobierno aumentó sus ingresos y comenzaron los ajustes estructurales. Se necesitarán nuevas leyes para avanzar más en estos últimos y, según algunas proyecciones, también para incrementar los recaudos. Lo importante es que hay un norte definido y hay que mantenerlo.

Tasa efectiva de tributación: el objetivo de la reforma tributaria del 2016

miércoles, 24 de febrero de 2016
Publicado en la Revista de Fasecolda No. 162, febrero de 2016

El año 2016 llega con la certeza de una nueva reforma tributaria que, según el ministro de Hacienda, podría ser presentada por el Gobierno a consideración del Congreso en el mes de marzo [el Gobierno anunció que la presentará en el segundo semestre]. Un gran interrogante genera ese hecho: ¿Primará una orientación fiscalista, o se logrará algún avance en la anhelada reforma estructural de las finanzas del Estado?

El riesgo fiscalista surge del notorio deterioro de las finanzas públicas como consecuencia del choque petrolero, que puso al Gobierno contra las cuerdas. El déficit fiscal se alejó de la ruta del déficit estructural definido en la Ley de la Regla Fiscal, por lo que el Gobierno se vio forzado a crecer el endeudamiento público y a poner en marcha un plan de austeridad en el que se está sacrificando esencialmente la inversión.

La esperanza de la reforma estructural proviene del compromiso que asumió el Gobierno durante el trámite de la última reforma tributaria; la base para ella serían los estudios elaborados por la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Colombiano, creada mediante el artículo 44 de la Ley 1739 de 2014.

Dado que la caída de los ingresos tiene carácter estructural (Avendaño, 2015), es necesario un ajuste tanto por el lado del gasto como por el de los ingresos. En ese contexto, el objetivo de la reforma tributaria debería fijarse en el recaudo que el Gobierno requiere para acomodarse a la nueva realidad de menor gasto, a la recomposición de las fuentes tributarias y a la reducción de la tasa efectiva de tributación de las empresas.

Con relación a la tasa efectiva de tributación empresarial, la percepción general es que su nivel es muy alto e impacta negativamente la competitividad. Esto se comprueba en la última edición del Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial (Schwab, 2015); los empresarios manifestaron que la tasa de impuestos es el principal problema que afecta el entorno de los negocios en el país, lo que contrasta con el informe del año anterior, en el que esta variable fue reportada en el sexto lugar (Schwab, 2014).

De esta forma, es claro que la reforma que se avecina no tiene margen para aumentar el recaudo mediante incrementos en las tarifas aplicadas a las empresas. Por el contrario, es crucial su reducción y la sustitución por otras fuentes, como la que el Gobierno ha sugerido sobre las entidades sin ánimo de lucro, o la mayor contribución de las personas naturales.

Aun cuando hay acuerdo en la percepción sobre las altas tasas efectivas de tributación empresarial en Colombia, no hay una medición única en los análisis recientes.

En este artículo se muestra por qué es importante la reducción de la tasa efectiva de tributación, para lo cual se parte de hacer precisión sobre el concepto, se revisan los estudios recientes que la han medido para Colombia, se hace una comparación internacional y se sugiere un rango como objetivo para reducir los problemas de competitividad que representa la elevada carga tributaria para las empresas.

Tasa efectiva de tributación

La tasa efectiva de tributación se define como el cociente entre los impuestos pagados por una empresa y sus utilidades antes de impuestos y beneficios tributarios.

Esta definición parte del principio de que las empresas no solo pagan impuestos del orden nacional, sino también departamental y municipal; de igual forma, también pueden beneficiarse de exenciones o de incentivos de diversa índole regional.

Si bien el concepto es sencillo, plantea dificultades cuando se trata de hacer una medición real. En el numerador es complejo incluir la totalidad de los impuestos y contribuciones territoriales; según Quiñones Cruz (2015; p. 32) actualmente hay 101 tributos territoriales, entre los cuales se incluyen 28 impuestos y 84 estampillas.

En el denominador, el concepto contable de utilidad antes de impuestos ya está afectado por el pago de diversas contribuciones e impuestos. Como señala Ávila (2015, p. 6) “este agregado ya ha deducido las contribuciones a la seguridad social, los aportes parafiscales, los impuestos predial y de industria y comercio, el 50% del gravamen a los movimientos financieros y en algunos casos el 40% ó 30% de la inversión en activos fijos productivos, de conformidad con los contratos de estabilidad jurídica vigentes”. Adicionalmente, la situación de las empresas que arrojan pérdidas plantea interrogantes respecto a su inclusión o exclusión en los ejercicios de cálculo.

Estas son algunas de las fuentes de discrepancia en las mediciones que han hecho los analistas en el periodo reciente. A ellas hay que sumar las relacionadas con la metodología empleada para la recopilación de la información. Aun así, la tasa efectiva de tributación sigue siendo un buen indicador de la carga de impuestos que soportan las empresas y, cuando la metodología lo permite, se pueden hacer comparaciones con otros países, para colegir los efectos en la competitividad internacional del sector productivo.

Medición con encuesta

La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (Andi) aplicó en 2014 una encuesta entre sus afiliados, con el objetivo de calcular la tasa efectiva de tributación; abarcó empresas de todos los sectores, regiones y tamaños. La respondieron 253 empresas que reportaron sus pagos de impuestos tanto directos como indirectos por los siguientes conceptos:

En impuestos nacionales se incluyó el impuesto neto de renta, el valor causado de CREE, el impuesto de ganancias ocasionales, el total de IVA que constituye costo o gasto, el IVA sobre activos fijos, la cuota del año 2013 del impuesto al patrimonio, los aranceles en importaciones de inventarios, el gravamen a los movimientos financieros, las regalías y compensaciones, el impuesto al consumo nacional, el impuesto a la gasolina y al ACPM (se tuvo en cuenta que el 35% es descontable de IVA), el impuesto de registro y la contribución a las Superintendencias.
En los gravámenes regionales se incluyó el impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros, la contribución de valorización, el impuesto predial, el impuesto al consumo territorial cuando es asumido por la empresa, los impuestos por publicidad exterior visual, el alumbrado público, estampillas y vehículos.
También se tuvieron en cuenta los impuestos específicos del sector, si estos son asumidos por el contribuyente; los pagos a cargo de la empresa por seguridad social y por parafiscales y por último, se dejó un renglón para otros impuestos (ANDI, 2014).

Los resultados indican que la tasa efectiva de tributación fue en promedio para el año 2013 de 68.1% y, al excluir los pagos de seguridad social y parafiscales, de 64.9%. Se registró una amplia dispersión sectorial, con una tasa mínima de 42.9% para el sector de electricidad y una máxima de 77.2% para la industria (gráfico 1). Sin pagos de seguridad social y parafiscales, la mínima correspondió a otros servicios (33.4%) y la máxima al resto de sectores y a la industria (72.7% y 72.4%, respectivamente).


Estos resultados son importantes porque reflejan la carga tributaria en empresas que cumplen con sus obligaciones con los fiscos de los niveles nacional, departamental y municipal. Sin embargo, podrían estar subestimando el valor real, al calcular la tasa efectiva tomando en el cociente las utilidades antes de impuestos, pues varios de los gravámenes reportados ya están pagos al llegar a ese concepto.

Medición con declaraciones de renta y balances

El estudio de Gómez y Steiner (2014) se basó en los balances y estados de resultados de 2013 reportados por las empresas a la Superintendencia de Sociedades y/o a la Superintendencia Financiera. Después de aplicar diferentes filtros, realizaron los cálculos con 17.263 empresas; entre los filtros destaca el de tener valores positivos en las siguientes variables: utilidades antes de impuestos, patrimonio y pago declarado de impuesto de renta.

Los datos de impuestos fueron tomados de las cuentas del PUC correspondientes a impuesto de renta y otros impuestos. A ellos sumaron las contribuciones relacionadas con la nómina, estimados como el 36.6% de los gastos en sueldos. Adicionalmente calcularon un “complemento” que recoge otros impuestos no registrados en otras cuentas específicas del PUC, como son el gravamen a los movimientos financieros y el de patrimonio; los autores reconocen que este cálculo puede sobrestimar el pago de impuestos, al incluir otros gastos que no se pudieron desagregar (Gómez y Steiner; 2014, p. 7).

Los resultados son presentados como un rango, por el problema que genera el cálculo del “complemento”. En promedio, la tasa efectiva de tributación está entre 52.2% y 59.6%. Pero al diferenciarla por tamaños de empresas, se evidencia un sesgo de la tributación contra las pequeñas empresas (gráfico 2); como los autores presentan los diferentes componentes de impuestos, se comprueba que las principales diferencias en las tasas efectivas de tributación por tamaño de empresa surgen del “resto de impuestos” (que incluye los impuestos de industria y comercio, timbre, propiedad raíz, y valorización, entre otros) y de las “contribuciones”.


Una conclusión muy importante que derivan Gómez y Steiner (2014; p. 8) es la relación entre la altísima tasa efectiva de tributación de las empresas pequeñas y la persistencia de la informalidad, que a su vez repercute en la competitividad y el potencial de crecimiento.

El estudio de Ávila (2015) toma como fuente de información las declaraciones de renta del universo de empresas, e incluye los siguientes impuestos para el año gravable 2013:

Impuesto de renta, CREE, impuesto de patrimonio, Gravamen a los Movimientos Financieros (4*1000), IVA no deducible a los bienes de capital, impuesto predial, impuesto de industria y comercio, contribuciones a la seguridad social y aportes parafiscales (p. 7).

A diferencia del estudio de Gómez y Steiner (2014) y de la encuesta de la ANDI (2014), el análisis de Ávila incluye en sus cálculos las empresas que arrojaron pérdidas. Adicionalmente, tiene en cuenta que en la utilidad antes de impuestos ya se han pagado algunos impuestos; por esta razón, toma las utilidades netas del conjunto de empresas. La estimación de la utilidad neta es el resultado de la renta líquida menos la pérdida de renta líquida más las deducciones de origen fiscal que modifican las utilidades empresariales (Ávila, 2015, p. 13). El resultado obtenido es una tasa efectiva de tributación de 61% como promedio para el total de empresas (gráfico 3); 37 puntos porcentuales corresponden a impuestos nacionales, 14 a las contribuciones de la seguridad social, 7 impuestos locales y 4 a los aportes parafiscales (Ávila, 2015, p. 14).


Ávila (2015) presenta una conclusión sorprendente relacionada con el impacto de la evasión en la tasa efectiva de tributación:

Estos cálculos asumen que las utilidades declaradas están libres de evasión. Sin embargo, la evasión se convierte en un vehículo para reducir las tarifas efectivas. Así por ejemplo, si la tasa de evasión promedio de la economía fuera del 30%, la tasa promedio efectiva general ya no sería del 61% sino del 43% (p. 20).

Este argumento es muy discutible. De acuerdo con las estimaciones del Banco Mundial, para una empresa hipotética de tamaño mediano a la que se le aplican todos los tributos, deducciones y exenciones establecidos en el estatuto tributario de Colombia, la tasa efectiva de tributación es del 69.7% (World Bank, 2015). Se da por hecho que el Banco Mundial no incluye la evasión o la elusión de impuestos en sus cálculos. Pero el argumento de Ávila (2015) da pie para presumir lo contrario; esto es, que en efecto las elevadas tasas efectivas de tributación inducen a la evasión y a la informalidad, como explícitamente lo sugieren Gómez y Steiner (2014). Esto implica que si la tasa efectiva de tributación se reduce, también podría descender la evasión, la elusión y la informalidad.

Medición con empresas hipotéticas

El Doing Business del Banco Mundial realiza anualmente una medición de la carga de impuestos de las empresas de 189 países. Para ello se fundamenta en una empresa hipotética de tamaño mediano del sector industrial o comercial; creada en 2013 como sociedad limitada en la mayor ciudad del país y no recibe incentivos a la inversión. Se adoptan supuestos sobre los socios, el número de empleados, los activos, la facturación, distribución de beneficios, margen de utilidad, etc. (World Bank, 2015, p. 145).

El ejercicio incluye todos los impuestos y contribuciones relevantes a nivel nacional, regional y local. Entre ellos incluye:

El impuesto sobre las ganancias o el impuesto sobre los ingresos de las empresas, las contribuciones a la seguridad social e impuestos laborales correspondientes al empleador, los impuestos sobre la propiedad, sobre la transmisión de la propiedad, sobre los dividendos, sobre las ganancias de capital y sobre las transacciones financieras, así como los impuestos de recolección de residuos, de vehículos y de circulación, y otros impuestos o tasas de menor cuantía (World Bank, 2015, p. 144).

La tasa de impuesto total es medida como el coeficiente entre el total de impuestos pagados desde el segundo año de operación de la empresa y las utilidades obtenidas; el total de impuestos es neto de las deducciones y exenciones que correspondan.

El informe más reciente estimó en 69.7% la tasa efectiva de tributación de Colombia (World Bank, 2015, p. 195). Esa tasa es la décima más alta entre el total de países incluidos en el estudio.

Cabe anotar que la tasa registrada el año anterior era mayor (75.4%), y se ubicaba como la sexta más alta del mundo; la mejora en la posición se debe al efecto de la eliminación de los parafiscales del Sena y el ICBF con la reforma tributaria de 2012. Sin embargo, no hay una tendencia a mejorar, pues la reforma tributaria de 2014 siguió aumentando la carga tributaria de las empresas. A esa conclusión llegan Gómez y Steiner (2014, p. 13): “Para las empresas medianas y grandes, la reforma tributaria propuesta dispara las tarifas efectivas de tributación. A pesar de que el impuesto a la riqueza se va reduciendo año a año, el incremento de la sobretasa al CREE compensa y rebasa el recaudo hecho por esta nueva forma de impuesto al patrimonio”.

Comparación internacional

Las metodologías implementadas en los estudios de la ANDI (2014), Gómez y Steiner (2014) y Ávila (2015) no permiten una comparación directa con otros países.

No obstante, Gómez y Steiner (2014) hicieron un ejercicio con una metodología diferente, acercándose a la usada por el Banco Mundial, para comparar la carga tributaria de Colombia con la de los socios de la Alianza del Pacífico. Para el efecto, definieron las características de una empresa prototipo de tamaño mediano a la cual le aplicaron la regulación tributaria de cada país; para el caso colombiano tomaron la estructura tributaria con los impactos estimados de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014].

Los resultados comprueban que en las empresas de Colombia la tasa efectiva de tributación de las empresas medianas es la más alta entre los cuatro países. Al ampliar el ejercicio para otros tamaños de empresas, también se comprueba que es la mayor tasa efectiva de tributación (gráfico 4).


Las estimaciones del Banco Mundial son comparables porque tienen una metodología común. Como ya se indicó la tasa efectiva de tributación de Colombia es una de las más altas del mundo. Con el fin de tener una referencia de cuál debería ser una tasa objetivo para el país, se tomaron varios países de la región, dos de Asia y el promedio de la OCDE. El gráfico 5 muestra la gran diferencia que hay entre Colombia y esas economías con las que compite en los mercados internacionales.


Al hacer la comparación con México, el principal aporte a la diferencia proviene de los impuestos municipales y el gravamen a los movimientos financieros (GMF) en Colombia. Con Perú, las diferencias más notables están en la seguridad social, los impuestos municipales y el GMF. Con Ecuador, surgen del impuesto de renta y los impuestos ya mencionados.

A partir de la distribución de países por la tasa efectiva de tributación que se presenta en el gráfico 6, sería deseable que Colombia se ubicara en el rango de tasas entre mayor o igual a 30% y menor a 40%, que es donde se encuentra la mayor parte de las economías. En este rango están países como Vietnam, El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, Paraguay, Taiwán, Corea, Ecuador e Israel, entre otras.


Pero se podría plantear un proceso gradual, en el que en una primera etapa el objetivo fuera moverse hacia el rango entre mayor o igual a 40% y menor a 50%; ahí se encuentran economías como Malasia, Turquía, Uruguay, República Dominicana, Filipinas, Honduras y Rusia, entre otros. Lamentablemente, por los efectos de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014], volverá a moverse al rango de mayor o igual a 70%, en el cual estuvo el año anterior.

Comentarios finales

Todos los estudios recientes verifican que Colombia tiene una tasa efectiva de tributación muy alta, que se ubica por encima del 50%.

En todos los estudios, con la excepción del de Ávila (2015), hay una posible sobrestimación de la carga tributaria, al utilizar en el cociente las utilidades después de impuestos.

El estudio de Ávila (2015) tiene la ventaja de tener acceso a las declaraciones de renta de las empresas, pero hay una posible subestimación en los resultados por no incluir sino unos pocos gravámenes departamentales y municipales que, como lo muestra la medición del Banco Mundial, tienen un impacto elevado en la tasa efectiva de tributación.

Pero, por otra parte, en ese estudio también puede haber una sobrestimación de los resultados al incluir las empresas que registraron pérdidas. Aun cuando el tema es complejo, si el objetivo es medir la forma en que los múltiples tributos inciden en la carga tributaria de las empresas, no tiene mucho sentido incluirlas, pues de todos modos hay varios gravámenes que debe pagar la empresa independientemente de su estado de resultados. Como las utilidades netas son menores para el conjunto de empresas al tener en cuenta las pérdidas, el cociente resultante tiende a ser mayor.

Las diversas metodologías reseñadas no permiten la comparación internacional, con excepción de la diseñada por el Banco Mundial, pues está construida sobre bases homogéneas. También tiene la ventaja de ofrecer una serie que permite ver la evolución de la carga tributaria.

Para la reforma tributaria que viene, el Gobierno debería fijar entre sus objetivos reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas, en una primera etapa a un rango entre 40% y 50%, con una mira en el largo plazo de ubicarla entre 30% y 40%.

La reducción de la carga tributaria es esencial por tres razones básicas: 1. Restablecer la competitividad perdida frente a competidores internacionales que tienen menor tasa efectiva de tributación. 2. Reducir la evasión y la elusión. 3. Coadyuvar al propósito de reducir la informalidad, que es un lastre para la productividad del país.

Bibliografía

Andi (2014). “Encuesta tasa tributaria efectiva 2014: ¿Cuánto pagan las empresas colombianas en impuestos?”. Gerencia de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Disponible en: http://www.andi.com.co/SalPren/Documents/Encuesta%20tasa%20tributaria%20efectiva%202014.pdf.

 Avendaño, H. (26 de octubre de 2015). “La reforma estructural ya comenzó”. Portafolio. Disponible en: http://articuloshernanavendano.blogspot.com.co/2015/10/la-reforma-estructural-ya-comenzo.html.

Ávila, J. (2015). “Tarifas efectivas promedio de las personas jurídicas. Año 2013”. DIAN, Documento Web No. 058, septiembre.

Gómez, H.J. y Steiner, R. (2014). “La reforma tributaria y su impacto sobre la tasa efectiva de tributación de las firmas en Colombia”. Fedesarrollo, diciembre.

Quiñones Cruz Abogados (2015). “Tributación territorial en Colombia”. Documento no publicado.

Schwab, K. (Ed.) (2015). The Global Competitiveness Report 2015–2016. World Economic Forum, Geneva.

Schwab, K. (Ed.) (2014). The Global Competitiveness Report 2014–2015. World Economic Forum, Geneva.

World Bank (2015). Doing Business 2016. Measuring Regulatory Quality and Efficiency. The World Bank Group. Washington.

Tiro en la rodilla

jueves, 24 de julio de 2014
Publicado en Ámbito Jurídico, Año XVII, No. 398, 21 de julio a 3 de agosto de 2014

En las últimas décadas ha crecido el número de clasificaciones internacionales (ranking) con los más variados objetivos: competitividad, clima de negocios, libertad económica, logística, complejidad económica, etc. Su utilidad es grande en la identificación de las mejores prácticas, la comparación con lo que hacen los países pares, y la percepción de las tendencias globales, entre otros.

Pero el buen uso de ellas exige conocer sus metodologías, objetivos, coberturas y limitaciones. Ignorarlos puede dar lugar a apreciaciones erróneas, como ocurrió en la reciente campaña presidencial.

En un video de una campaña, una señora afirma que “Colombia ha empeorado en sus principales indicadores sociales y económicos en los últimos cuatro años” (http://www.youtube.com/watch?v=D_L0eDaaIXw).

Para demostrarlo acude al Global Competitiveness Report, elaborado anualmente por el World Economic Forum (WEF). La señora del video destaca que el país cayó del puesto 85 al 106 en el indicador de desperdicio del gasto público; en calidad de la infraestructura, del 85 al 117; en educación básica del 75 al 104; y remata comentando que “lo mismo pasó en la lucha contra la mortalidad infantil, la seguridad y la participación de las mujeres en el mercado laboral”, en la que se pasó del 49 al 98.

Varias imprecisiones cometieron los “creativos” de esa publicidad. Para empezar, el Global Competitiveness Report se basa en más de 110 variables, que combinan tanto estadísticas oficiales (datos duros), como encuestas de opinión (datos blandos). Si se examina la clasificación de Colombia en los últimos años, salta a la vista que el país se ha movido poco; se mantiene alrededor del puesto 69 entre 148 países. Ese es el resultado neto de variables en las que aumenta su posición relativa y otras en las que disminuye.

Lo deseable es mejorar, pero la estabilidad no es sinónimo de que se estén implementando políticas económicas erradas. Por ejemplo, un país puede registrar un incremento importante en la cobertura bruta en educación y, aun así, perder posiciones en la clasificación de esa variable porque un grupo de países la aumentó más.

Esto significa que en la metodología de las clasificaciones internacionales está implícito que el mundo se mueve. No solo es deseable que un país avance, sino que lo haga más rápido que los demás para ascender puestos en el ranking. Por eso, con base en un puñado de variables en las que se pierden puestos, no se puede descalificar la gestión de una economía; tampoco es lícito inferir del retroceso en el indicador de desperdicio del gasto público que un gobierno “gastó más e hizo menos”, como destaca el video.

Además de esas imprecisiones, los “creativos” cometen un error garrafal. No tienen en cuenta que una cosa es la fecha de publicación del ranking del WEF y otra las fechas de referencia de las variables utilizadas.

El error más notable es el de la tasa de mortalidad infantil. Tomando los datos como lo hicieron en ese video, Colombia pasó del puesto 66 al 77 (ranking del 2009-2010 y del 2013-2014, respectivamente). Pero no se percataron de que las fechas de los datos duros corresponden a los años 2006 y 2011, como lo informa la propia publicación del WEF; lo más interesante es que según el dato del 2010 el país quedó en el puesto 79, por lo que el deterioro en el ranking sería atribuible totalmente a un periodo de gobierno anterior al que se proponen evaluar, a la vez que se colige que las acciones de la actual administración permitieron mejorar en dos puestos.

Los datos duros corroboran esta última apreciación. La tasa bruta de mortalidad infantil pasó de 17,0 bebés por cada 1.000 nacidos vivos en el 2006, a 18,1 en el 2010 y a 15,4 en el 2011.

El mismo análisis se puede hacer para la participación de las mujeres en el mercado laboral. En realidad, el puesto 49 corresponde al dato duro del 2007 y el puesto 98 al del 2010, por lo que, nuevamente, la pérdida relativa sería atribuible a la administración anterior.

En los otros dos indicadores mencionados es cierto que se perdieron puestos en los cuatro años mencionados. Pero una evaluación objetiva de la clasificación tendría que destacar que esa tendencia viene de atrás.

Caso particular es el del desperdicio del gasto público en el que tomaron un año de referencia distinto al de las otras variables, con el fin de magnificar el resultado. Tomando el mismo que para las otras variables comentadas, surgen dos hechos interesantes: 1. El país pasó del puesto 79 en el 2007-2008 al 107 en el 2009-2010, que corresponden al gobierno anterior; 2. En el actual Gobierno el país mejoró un puesto, al pasar al 106 en el 2012-2013.

En la lógica de la señora: ¿Cuál gobierno gastó más e hizo menos? ¡Tiro en la rodilla!

Los costos de transporte y las exportaciones del país

martes, 4 de marzo de 2014
Publicado en Portafolio el martes 4 de marzo de 2014


Es conocido que la competitividad de las exportaciones colombianas está correlacionada con la problemática del transporte terrestre: atraso de décadas en la infraestructura; alta la obsolescencia del parque automotor de carga; subdesarrollo de sistemas de transporte más barato como el fluvial, el ferroviario, o el multimodal; alta informalidad en la organización empresarial; y fallas de información que generan ineficiencias en el uso de la capacidad instalada.

Por eso, tendemos a pensar que tenemos los costos de transporte más altos del planeta, lo cual sintetizamos en expresiones como que “es más barato traer un contenedor de Miami a Cartagena que llevarlo de Bogotá a Cartagena”.

En realidad la expresión es imprecisa, pues en cualquier país del mundo el costo del transporte marítimo es más barato que el terrestre. Un estudio para el gobierno chileno demuestra “la supremacía del cabotaje sobre el camión, el cual posee un costo de operación 13 veces superior al modo marítimo” en el transporte de granel sólido.

No obstante, la idea del alto costo encuentra respaldo en las mediciones del Doing Business 2014 (DB) del Banco Mundial. Ahí se calcula que llevar un contenedor desde la fábrica hasta un barco cuesta 2.335 dólares, lo que nos ubica en el puesto 163 entre 187 países y en la región apenas superamos a Venezuela.

Es cierto que tenemos problemas, pero ¿en realidad estamos tan mal en el contexto internacional? Esto justifica una disección del indicador mencionado.

Para empezar, la medición del DB no solo incluye fletes sino todos los costos “desde el empaquetamiento de la mercadería en contenedores en la fábrica hasta su partida desde el puerto de salida”; ellos comprenden cuatro rubros: preparación de documentos; autorización de aduana; puertos y manejo en terminal; y transporte interior y manejo.

Pero en la comparación del indicador del DB entre países hay una limitación que no siempre es percibida por los analistas. El transporte interior es calculado desde "la mayor ciudad comercial de la economía" hasta el puerto principal. Es obvio que entre más cerca esté la ciudad del puerto, menor será el flete.

Los mismos resultados del DB muestran que de los 2.335 dólares mencionados para Colombia, 1.535 dólares corresponden al costo del transporte interior y manejo (65 por ciento), que es el más alto de América Latina. Esto es explicado en buena parte porque se toma el flete del contenedor desde Bogotá hasta Cartagena (985 kilómetros), mientras que en los demás países de la región la distancia al puerto es mucho menor. En países como Perú, la distancia es apenas de 15 kilómetros (Lima a Callao) y el costo 280 dólares.

Por lo tanto, este rubro del indicador no refleja adecuadamente las diferencias en eficiencia entre los países. Curiosamente, al calcular el transporte interior y manejo por kilómetro, se encuentra que Colombia registra uno de los de menores valores en la región, mientras que países como Brasil y Perú, en los que la distancia al puerto es muy corta, resultan entre los más costosos.

Más aun, en los casos de Argentina y Uruguay, que son puertos, el DB reporta 500 dólares y 200 dólares por transporte interior y manejo, lo que haría sus costos relativos los más elevados de la región.

Un interrogante adicional con el indicador del DB es qué tanto refleja la composición regional del comercio de Colombia. El 65 por ciento de las exportaciones no minero energéticas (que son las que interesan para el indicador) se produce en departamentos que están relativamente cerca de los puertos, bien sea de la Costa Atlántica (Bolívar, Atlántico, Antioquia y Santander), o de la Costa Pacífica (Huila, el Eje Cafetero, Valle y Cauca). Por lo tanto, sus costos de transporte son menores que los de Bogotá.

Si al costo total de exportar un contenedor se le quita el rubro de transporte interior y manejo, la comparación con otros países de la región resulta más razonable. Para el caso de Colombia el valor sería de 820 dólares, y solo superaría en un 3,5 por ciento al promedio de América Latina, mientras que al incluir el transporte sería mayor en 57 por ciento.

En síntesis, los referentes internacionales son importantes para orientar las decisiones de la política económica. Por eso sería deseable refinar el indicador del DB, por un lado, presentando por separado el rubro de transporte interior y manejo y, por otro, estableciendo alguna ponderación regional para calcular ese costo.

Desde luego, los lastres del transporte sobre la competitividad solo se superarán atacando los cuellos de botella identificados, mediante decisiones de competencia del gobierno y/o del sector privado. Por fortuna hay evidencia de medidas de fondo en esa dirección… Esperemos que no le pongan palos en la rueda, aquellos que después cuestionan los problemas de competitividad.

La política industrial

viernes, 16 de noviembre de 2012
Publicado en Ámbito Jurídico Año XV – No. 358; 12 al 25 de noviembre de 2012

La política industrial y la presunta desindustrialización siguen en el centro del debate. Las opiniones, propuestas y deseos abarcan un amplio espectro de posibilidades; en parte esto es “normal” en el campo de la economía, dado que no hay verdades reveladas ni concepciones únicas sobre muchos de los temas de estudio.

El problema tiene como punto de partida la definición misma de la política industrial. Para algunos autores, es cualquier intervención del gobierno que genera condiciones diferentes a las del mercado a un sector productivo. Otros elaboran más los argumentos y consideran que ella debe contar con elementos transversales –que impactan todas las actividades productivas (infraestructura, capital humano, etc.)– y elementos verticales ¬–que afectan sectores específicos–. Algunos proponen una “nueva” política industrial basada en acciones de tipo vertical. Incluso, en visiones como la recientemente planteada por Cepal, solo se considera política industrial la orientada al desarrollo de sectores intensivos en conocimientos.

Adicionalmente, la competitividad se puede entender como una forma específica de la política industrial. Es el caso de la UE, que en múltiples publicaciones la resalta como eje de su política industrial; por ejemplo, en 1994 expidieron el documento “An Industrial Competitiveness Policy for the European Union”.

Para complicar más el tema, la política se nombra de diversas formas. Además del escueto nombre de política industrial, se usan los de política de competitividad, desarrollo empresarial, desarrollo productivo, transformación productiva, innovación, etcétera.

Por último, las opiniones divergen con relación a si la política industrial se diseña solo para las empresas del sector industrial, o si se incluyen los servicios o en general todas las empresas, independientemente de su sector productivo.

Con todos estos elementos, es claro que el debate sobre la política industrial en gran medida radica en la diversidad de criterios, conceptos y formas de aproximación al tema. A algunos les convence lo que se está haciendo y a otros no les gusta nada; o consideran que habría que “modernizar” ciertos componentes; o elevar la jerarquía de esta política.

Lo que no es razonable es sostener a rajatabla que en Colombia no hay política industrial. Incluso la Coalición para la Industria Colombiana, que tuvo como punto de partida esa posición, ha reconocido públicamente que no es así.

Astrid Martínez y José Antonio Ocampo, en el libro “Hacia una nueva política industrial de nueva generación para Colombia”, basado en una investigación realizada para la Coalición, afirman: “En todo caso, en los últimos veinte años se han adoptado políticas de desarrollo productivo que combinan instrumentos verticales y horizontales y que acogen las iniciativas público-privadas para identificar actividades con potencial exportador. El andamiaje institucional se ha perfeccionado y se han superado parcialmente algunas dificultades como la carencia de indicadores y seguimiento. De hecho, en el contexto latinoamericano, Colombia es uno de los países que ha avanzado más en construir dicho andamiaje”.

Tampoco es razonable armar debates sobre una presunta “acelerada” desindustrialización de Colombia. Y no lo es, porque en el presente siglo no ha ocurrido ese fenómeno, a no ser que se califique como tal la pérdida de un punto de participación en el PIB entre 2000 y 2011, en una economía que sufrió los impactos de la recesión de Estados Unidos de 2001, la crisis mundial de 2008-2009 y el cierre del mercado venezolano para los productos colombianos. Además, el comportamiento de las exportaciones industriales y la participación de la industria en el empleo tampoco avalan esta presunción.

En el mejor de los casos el debate sería una reacción demasiado tardía a lo que ocurrió en las tres últimas décadas del siglo pasado. O tendría sentido si la discusión se plantea sobre el riesgo de reprimarización de Colombia, y en general de las economías en desarrollo, debido a las presiones de demanda de alimentos, energía y agua en las próximas décadas.

Lo peor de las discusiones sobre desindustrialización es que varios analistas replican los argumentos de otros sin la más mínima crítica de la información. Es injustificable, por ejemplo, leer críticos repitiendo que la pérdida de participación de la industria en el PIB se debe a que la minería aumentó su participación del 3% al 8% en la última década, cuando en realidad pasó del 7.9% en 2000 a 7.7% en 2011.

Es necesario un llamado para que todos los interesados en el debate tomen como referencia la sentencia de Dani Rodrik: “la forma correcta de pensar la política industrial es verla como un proceso de descubrimiento –un proceso en el que las empresas y el gobierno aprenden sobre los costos y oportunidades subyacentes, en un marco de coordinación estratégica”. Como complemento hay que dejar de lado el fatalismo, ser propositivos y usar cifras ciertas.

A la topa tolondra

Publicado en Portafolio el miércoles 7 de noviembre de 2012

Aun cuando el país lleva más de ocho años en los que las negociaciones comerciales son tema de debates, noticias, publicaciones periodísticas y académicas, foros y cursos de diverso nivel, hay quienes aún no comprenden las razones de implementación de la política de internacionalización.

Algunos consideran que no hay razones claras para negociar acuerdos con tantos países y que el gobierno está negociando a la topa tolondra. Otros aseveran que los TLC no son necesarios, pues Colombia es una economía abierta desde la implementación de la apertura económica y los sistemas generalizados de preferencias brindan el acceso preferencial.

Una rápida mirada a algunos indicadores permite comprobar que Colombia no es una economía tan abierta como muchos creen. Y un repaso de las tendencias globales mostrará que el país no puede seguir rezagado, so pena de quedarse más y más del tren del desarrollo.

El Global Competitiveness Report 2012-2013, del World Economic Forum, clasifica a Colombia en el puesto 123 entre 144 países en el indicador de prevalencia de barreras al comercio, que tiene en cuenta tanto los aranceles como las medidas no arancelarias.

En la clasificación por nivel de la tarifa arancelaria ponderada por el comercio, Colombia ocupa el puesto 95, aún después de la reforma estructural arancelaria de noviembre de 2010.

Y en los indicadores tradicionales de apertura económica, como los coeficientes de importaciones a PIB y de exportaciones a PIB, nos va todavía más mal. En el primero, el país ocupa el lugar 140 y en el segundo el 132.

Se colige que en el panorama mundial Colombia luce como una economía relativamente cerrada. En un contexto de globalización esto tiene profundas consecuencias, como se deduce del solo hecho de que las materias primas importadas tengan un sobrecosto mayor para los empresarios del país que para los de otros países que compiten a nuestra producción tanto en el mercado local como en el internacional.

Adicionalmente, hay que pensar en las repercusiones de no negociar acuerdos comerciales, mientras que los competidores sí los hacen. Esto impacta de dos formas; una, el desplazamiento de la producción colombiana de los mercados de destino; otra, la baja probabilidad de aprovechar las tendencias globales de la demanda bienes y servicios en los que el país tiene potencial.

Con relación a la primera, consideremos un ejemplo real. El Salvador, que es un país de tamaño similar al departamento de Arauca, exportó confecciones a EEUU por US1.738 millones en 2011; Colombia exportó US$223 millones. Desde la terminación del Acuerdo Multifibras las confecciones colombianas vienen reduciendo el valor exportado, mientras que las salvadoreñas han logrado mantenerlo.

La explicación básica de esa diferencia es que El Salvador cuenta con reglas de juego claras y permanentes desde 2006, con la vigencia del CAFTA; aun cuando Colombia cuenta con las preferencias ATPDEA, sus características de estabilidad inhiben las inversiones necesarias para un aprovechamiento pleno. La vigencia del TLC con Estados Unidos desde mayo pasado, nos nivela en este mercado, pero hay otros donde el riesgo se mantiene.

Con relación a la segunda, hay un elevado número de países que puede enfrentar problemas de desabastecimiento relativo de alimentos, agua y energía en las próximas décadas. Por eso, varios competidores de Colombia en esos bienes y servicios han avanzado en negociaciones comerciales que faciliten su posicionamiento en esos mercados.

Estos aspectos son importantes a la hora de definir con qué países negociar acuerdos comerciales. Pero no son los únicos. Desde 2004, el gobierno definió una metodología para establecer un ranking de las 20 naciones de mayor interés para Colombia. Ella incluye 25 variables agrupadas en cinco criterios generales: Consolidar y proteger mercados; mercados con mayor potencial para las exportaciones colombianas; atraer inversión a Colombia; factibilidad política; y disposición al libre comercio.

Hacen parte de este ejercicio el uso de indicadores como el índice de Herfindahl-Hirschman, para los análisis de concentración de productos y mercados, y los modelos de equilibrio general y el modelo gravitacional para evaluar los impactos de las negociaciones sobre el comercio y las variables de crecimiento y empleo.

Los resultados se consignan en la “Agenda de negociaciones comerciales de Colombia”, aprobada por el Consejo Superior de Comercio Exterior, que es presidido por el Presidente de la República y cuenta con la participación siete ministros, el director del DNP y el gerente del Banco de la República. La agenda está a disposición de toda la sociedad, en la página de internet del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Lo anterior muestra el gobierno toma las decisiones de las negociaciones comerciales con criterios técnicos y con el objetivo de lograr la mejor inserción posible de Colombia en la economía globalizada… Aun así, habrá a quienes la Agenda les parezca exótica o injustificada.

Nueva política industrial

lunes, 15 de octubre de 2012
Publicado en la Revista Misión Pyme No. 56, septiembre de 2012

La Cepal, propone una nueva política industrial para América Latina en el documento “Cambio estructural para la igualdad. Una visión integrada del desarrollo”.

Este es un tema que podríamos denominar pendular o cíclico. Durante algunas décadas la política industrial se entendió como la protección estatal para el desarrollo de grandes empresas (“campeones nacionales”); se suponía que ellas, eran las únicas que podían generar economías de escala e impulsar el crecimiento económico. Con diversos matices, esta política se implementó en economías desarrolladas, en desarrollo y en las comunistas.

Con el auge de las políticas de libre mercado, el concepto de política industrial prácticamente desapareció de los debates sobre desarrollo económico, y prosperó la idea de que “la mejor política industrial es no tener política industrial”. Se postuló que los mercados aseguraban la más eficiente asignación de los recursos, mientras que la intervención estatal causaba distorsiones.

A comienzos de los noventa, volvió a aparecer con nuevo ropaje en algunas regiones del mundo. Los grandes avances en comunicaciones, computación e internet, mostraron la importancia de las industrias intensivas en conocimientos. Su desarrollo se fundamentó en empresas innovadoras de tamaño pequeño y mediano, más flexibles que los “campeones nacionales” y generadoras de empleos.

Como consecuencia, las economías desarrolladas, al menos las de Europa, comenzaron a aplicar políticas que llamaron de desarrollo empresarial y, posteriormente políticas de competitividad. A partir de entonces, las políticas se enfocaron en los apoyos a las pyme, con el fin de ayudarlas a superar las fallas de mercado que limitaban su desarrollo. Este es un enfoque diferente al de la política de “campeones”, pues, con el retorno de las políticas de mercado libre, perdieron relevancia los subsidios y muchas de las herramientas típicas del proteccionismo.

En apariencia, no todas las economías desarrolladas hacían abiertamente este tipo de políticas, pues en público las seguían considerando distorsionantes. Pero con la reciente crisis mundial, volvió a salir a la superficie el concepto de política industrial. Justin Lin, ex-economista jefe del Banco Mundial, afirmó: “Uno de los secretos económicos mejor guardados se reconfirmó en 2010: la mayoría de los países, intencionalmente o no, implementa alguna forma de política industrial”.

Hoy en día, tanto los académicos como los hacedores de la política industrial coinciden en que ella tiene dos grandes componentes: uno transversal y uno vertical. El primero abarca todas las herramientas de carácter general que aplican a todos los sectores (capital humano, infraestructura, tarifas de servicios públicos). El segundo las herramientas sectoriales (como los incentivos al desarrollo de los biocombustibles).

La novedad que introduce la CEPAL consiste en que denomina política industrial exclusivamente a la que se enfoca en el desarrollo de sectores nuevos intensivos en conocimientos y ellos son un fundamento del cambio estructural. Todo lo demás, incluidas las políticas para sectores ya existentes, es englobado bajo el concepto de políticas de competitividad.

Es una propuesta interesante, que pone la política industrial en la primera fila de las políticas económicas y debe ir integrada con la política macroeconómica y la política social. Sin duda, será un tema de amplia discusión en Colombia.

De clase mundial

martes, 11 de octubre de 2011
Publicado en el diario La República el 29 de septiembre de 2011


En el Acuerdo Para la Prosperidad (APP) del pasado 24 de septiembre, se hizo el relanzamiento del Programa de Transformación Productiva (PTP). Este es un programa del gobierno que se inició hace tres años con el objetivo de convertir algunas actividades productivas en sectores de clase mundial.

El fundamento del PTP está en los trabajos de McKinsey Global Institute sobre la competitividad de los países. Las investigaciones de esta entidad demostraron que ningún país es sobresaliente en todos los campos de la actividad productiva. Por el contrario, las economías más competitivas sólo son excepcionalmente buenas en un puñado de sectores.

Japón, por ejemplo, tiene las productividades más altas en los sectores de automóviles, autopartes, acero, electrónica y metalmecánica. Como resultado de los encadenamientos productivos, los sectores vinculados a ellos también aumentan su productividad, aun cuando no necesariamente alcanzan a ser de clase mundial. Pero en conjunto contribuyen a que la economía japonesa se ubique como una de las más competitivas.

En el caso de Colombia no hay ni un solo sector de clase mundial. Los de mayor productividad apenas alcanzan el 50% de la de Estados Unidos, que es el país de referencia. Justamente el objetivo del PTP es incrementar la productividad de la economía en general, sobre la base de desarrollar sectores de clase mundial.

Actualmente hay doce sectores en el PTP, clasificados en tres grupos. Los establecidos, que incluyen energía eléctrica, comunicación gráfica, autopartes y moda. Los nuevos, integrado por cosméticos, turismo de salud, tercerización de procesos de negocio (BPO&O) y software y tecnologías de la información. Y la Ola Agro, que apenas está iniciando actividades, conformado por camaronicultura, ganadería vacuna, chocolatería y confitería, y palma, aceites y grasas vegetales.

En el APP se anunció la entrada de otros dos sectores: lácteos y turismo de naturaleza. A ellos se sumarán dos más, mediante un concurso cuya convocatoria está abierta desde el 26 de septiembre. Como complemento, hay un grupo en “incubación”, conformado por industria aeronáutica, audiovisuales y artes escénicas.

Esto significa que Colombia se la va a jugar con cerca de veinte sectores, para lograr al menos cuatro o cinco sectores de clase mundial. Sólo aquellos que tengan el mayor compromiso, creatividad e innovación lograrán mejorar su competitividad hasta los estándares mundiales, pero se espera que todos los participantes aumenten notablemente sus niveles actuales de competitividad.

Las labores del PTP se orientan a mejorar el entorno en el cual se realiza la actividad productiva de cada sector. Los equipos de trabajo tienen la tarea de detectar los cuellos de botella que restringen su desarrollo en las áreas de capital humano, infraestructura, marco legal y fortalecimiento institucional. No hay subsidios, ni protección arancelaria, ni restricción de la competencia.

Con el relanzamiento reciente, se definieron reglas de juego que llevarán al establecimiento de indicadores de seguimiento de los avances de cada sector en productividad y en las metas establecidas de crecimiento del empleo y de las exportaciones, de forma que puedan ser evaluados públicamente.

De igual manera, cabe esperar que se defina el tiempo de permanencia en el programa. Habrá sectores que logren sus resultados más rápido que otros; pero también puede ocurrir que algunos enfrenten barreras infranqueables para su desarrollo. Lo cierto es que el PTP es la oportunidad para que Colombia logre aumentos sustanciales de su competitividad, que le permitan una mejor inserción en la economía globalizada y sacar mayor provecho del acceso preferencial permanente que brindan los tratados de libre comercio.

Colombia sin política industrial

viernes, 1 de abril de 2011

Publicado en el diario La República el 31 de marzo de 2011


Eso opina un analista. Otro dice que hace marras que no se hablaba de política industrial (PI) en Colombia hasta que una exministra puso el tema en la palestra. Y otros ponderan a la exministra por retar al gobierno a perderle el miedo a la PI.

La realidad es que la PI se aplica en todas las economías, y Colombia no es la excepción. Una investigación titulada “Industrial Policies in Colombia”, realizada por el exministro Guillermo Perry y Marcela Meléndez para el BID, “revisa y analiza las políticas industriales en Colombia, encontrando un uso extensivo de políticas de desarrollo productivo (PDP), a pesar de los enunciados de moderada intervención gubernamental”.

El informe, elaborado en 2009, se divulgó ampliamente en los círculos de interés; incluso fue el tema de un concurrido Debate de Coyuntura Económica de Fedesarrollo, en mayo de 2010. Para los que no leyeron el “paper” o no se enteraron del debate (ambos disponibles en internet), el documento fue incluido en el libro de Fidel Jaramillo (editor) “Desafíos del crecimiento en Colombia: ¿Políticas deficientes o insuficientes?”.

Está bien que un lego espere que al hablar de PI siempre se tenga que hacer referencia explícita a ese término; en ese caso le cabría algo de razón al pensar que en Colombia no se habla mucho del tema. Pero los especialistas y las personas bien informadas saben que la PI comprende hoy en día un universo de empresas más amplio que el de las industriales. Por eso se utilizan diversos nombres: políticas de desarrollo productivo, de transformación productiva, de desarrollo empresarial y de competitividad, entre otros.

Esto refleja evolución y modernización de las políticas. Así lo indica el libro “La era de la productividad”, publicado por el BID en 2010: “Las políticas industriales se pusieron otra vez de moda pero con un estilo diferente. Hoy se interpretan como un conjunto de instrumentos e instituciones que facilitan la coordinación y generan los insumos públicos específicos que requieren sectores específicos… De hecho, un mejor nombre para estas políticas sería “políticas de desarrollo productivo” para subrayar que no se limitan al sector industrial y vincularlas directamente con la productividad en lugar de promover una actividad económica como un fin en sí mismo”.

De ahí la importancia de las conclusiones de la investigación de Perry y Meléndez, que fueron un insumo para el mencionado libro del BID: “Colombia… ha hecho progresos en estructurar un arreglo institucional para las PDP suficientemente integrado a una red de enlaces con el sector privado, para obtener información sobre las limitaciones y oportunidades que enfrenta y que requieren intervención del Gobierno. Este ha sido un proceso de ensayo error que… aunque aún tiene carencias en muchas dimensiones, se está comenzando a reflejar en nuevos cursos de acción política…”.

La creación de una institucionalidad para la política de competitividad; el programa de transformación productiva que hoy trabaja con 12 sectores que aspiran a convertirse en sectores de clase mundial; la política de formalización laboral y empresarial; los incentivos a la inversión (zonas francas, contratos de estabilidad jurídica, exenciones tributarias); la conversión de Bancoldex en banco de desarrollo; y el fortalecimiento de la promoción de Proexport a las exportaciones y al turismo, son sólo algunos de los desarrollos de la PI de Colombia en los años recientes.

Esto muestra que hay analistas que hace marras que no se enteran de los debates especializados en la PI del país. Y que al gobierno no sólo no le da miedo hablar de PI, sino que está implementando una versión moderna. Con todo esto, afirmar que Colombia no tiene PI no pasa de ser un mal chiste.