Impacto fiscal de las zonas francas

Publicado en Ámbito Jurídico No. 326 el 25 de julio de 2011


El reciente estudio “Zonas francas: beneficios tributarios en el impuesto de renta”, realizado por Jorge Ramos y Karen Rodríguez, investigadores del Banco de la República, aborda temas importantes para un debate serio sobre las zonas francas (ZF).

No obstante, los medios se centraron en algunas frases aisladas de la publicación sin tener en cuenta sus posibles limitaciones y, en cambio, dejaron de lado la sustancia de la investigación. Es necesario resaltar los aportes y señalar ciertas restricciones y posibles omisiones que, de ser corregidas, contribuirán en mayor medida a la compresión del impacto de las ZF.

El objetivo del trabajo es interesante, pues se propone medir el impacto de las ZF en el recaudo de impuestos y la magnitud de los beneficios otorgados; para el análisis del primer aspecto limitan la investigación al impuesto de renta y para el segundo a la tarifa de renta y la deducción por inversión en activos fijos.

En el régimen de ZF vigente hasta 2006 las utilidades derivadas de las exportaciones tenían un impuesto del 0%, mientras que las obtenidas por bienes enviados al territorio aduanero nacional eran gravadas con la tarifa ordinaria; si fuera la actual, sería del 33%.

En el nuevo régimen, la tarifa es del 15% independientemente de si las utilidades son generadas por exportaciones o por nacionalizaciones. Valga decir, que a las utilidades que tenían impuesto del cero por ciento, les fue aumentada la tarifa al 15%; y las que tenían impuesto del 33%, les fue reducido al 15%.

De esta forma, el efecto neto depende de cuál sea la composición de las ventas de las empresas localizadas en las ZF. Si la mayor parte es para el mercado nacional, se les redujo el impuesto; pero si es para el mercado internacional, se les aumentó.

El estudio muestra que el impacto tributario de las ZF es inferior al que plantean los críticos. Pero los autores incurren en una imprecisión al incluir los recaudos y beneficios de las actividades comerciales; ellas no deberían contabilizarse, puesto que no son beneficiarias del régimen franco y por lo tanto les aplican las tarifas ordinarias del impuesto de renta. Para el caso de la deducción por inversiones en activos estas empresas podían hacer uso de ella igual que cualquier empresa del país; por lo tanto, tampoco debería incluirse en los cálculos.

De esta forma, el recaudo por impuesto de renta, descontando la actividad comercial, representó en 2008 el 0.26% del total y es 3.3 veces superior al de 2000. Y los beneficios obtenidos equivalen en 2008 al 0.54% del recaudo total de renta y es seis veces superior al de 2004.

En el número de veces que crece el recaudo de impuesto de renta influyen dos aspectos: a) El crecimiento del número de empresas beneficiarias del régimen franco; mientras que en 2000 había 96, en 2008 sumaban 325. b) La tasa ordinaria antes de 2007 sólo aplicaba a las utilidades generadas en la nacionalización de mercancías, mientras que a partir de ese año la tarifa del 15% aplica a todos los destinos.

Restando el recaudo y los beneficios se obtiene que el costo neto de las ZF en 2008 (que no calculan los autores) representó apenas el 0.28% del recaudo total del impuesto de renta. Puesto que la deducción por inversiones fue eliminada a partir del año gravable 2011, probablemente los estudios futuros encontrarán que el resultado neto puede mantenerse bajo o incluso ser positivo para la sociedad.

Para los estudios futuros, es importante tener en cuenta que antes de 2007 había dos tarifas de renta en las ZF y desde entonces sólo aplica una. Esto permitirá corregir un error en el que incurren al señalar que la tarifa efectiva de renta era del 35% y cayó a cerca del 15%.

Por último, aun cuando el objetivo del estudio no es una evaluación general de las zonas francas, y así lo señalan expresamente los autores, hacen comentarios sobre el cumplimiento de los compromisos de inversión y empleo, que no son precisos y, además de desviarlos del propósito inicial, son los que los medios convierten en “noticias”.

Afirman que “al final del año 2010 solo se había logrado la ejecución del 18,5% de los compromisos de empleos directos y el 31,2% de los empleos indirectos”. “De la meta de inversión establecida, solo se ha ejecutado el 46,3% que corresponde a $5,6 billones”.

En el régimen actual las ZF especiales cuentan con un plazo de tres años para realizar los compromisos de inversión y las permanentes con cinco años; si no cumplen, pierden los beneficios del régimen franco. Siendo así, sólo las cinco ZF especiales aprobadas en 2007 tendrían que haber cumplido ya sus compromisos; cuatro ya lo hicieron y una pidió una prórroga de un año. Y las cinco permanentes del 2007 y todas las aprobadas de 2008 en adelante todavía tienen tiempo para cumplir.

En síntesis, el trabajo contribuye a la mejor comprensión de las ventajas y desventajas de un instrumento que, pese a las polémicas que genera, contribuye al crecimiento económico, la generación de empleo y la competitividad del país. Y es muy bueno que las evaluaciones se empiecen a hacer desde un momento tan temprano en la ejecución, pese a que ello impone restricciones al análisis y a los resultados.