Hecatombe social y paro

Publicado en Portafolio el 12 de diciembre de 2019

Los 13 puntos del llamado “Comité Nacional de Paro” y las declaraciones de los manifestantes a los medios, dan la impresión de que el país está al borde del colapso y que la situación social se ha tornado intolerable.

Es evidente la diferencia de nuestro nivel de vida con el de los países desarrollados, ¿pero será que estamos deteriorando el bienestar y acercándonos a los países más atrasados del mundo? ¿Estaremos a punto de ingresar a lo que Paul Collier denominó el “Club de la miseria”? La evaluación de los principales indicadores entre 2000 y 2018 (salvo que se indique otro periodo) nos muestra claramente en qué dirección está transitando Colombia.

El PIB per cápita a precios de paridad más que se duplicó; pasamos de US$6.695 a US$14.999 y entramos al grupo de los países de ingresos medios altos. En ese mismo periodo el salario mínimo se incrementó el 31% en términos reales.

Aun cuando la concentración del ingreso es de las más altas del mundo, el coeficiente de Gini bajó de 0,572 a 0,517 entre 2002 y 2018; curiosamente, las reformas tributaria y pensional que el “comité” pide no tramitar, mejorarían sustancialmente ese indicador. Simultáneamente la pobreza monetaria bajó del 49,7% al 27,0% de los hogares en el mismo periodo, y la población en pobreza extrema cayó del 17,7% al 7,2%; esto significa que 6,9 millones de personas salieron de la pobreza y 3,6 millones de la pobreza extrema.

Las continuas mejoras en la salud permiten mantener la tendencia descendente de la tasa de mortalidad infantil; esta pasó de 18,5 a 10,8 por cada 100 mil nacidos vivos en los hombres y de 23,6 a 13,6 en las mujeres.

En materia de educación, también hay cambios sustanciales: la inscripción escolar en el nivel secundario aumentó del 73,1% al 97,5% y el terciario del 24,5% al 55,3%. Persisten los problemas de calidad, como lo demuestran las pruebas Pisa, pero una de las talanqueras está en los docentes que se resisten a ser evaluados.

La tasa de desempleo en 13 ciudades bajó de 17,3% a 10,8% y la de informalidad, medida por afiliación a pensiones, que era del 70,5% en enero-marzo de 2007 disminuyó a 62,8% en enero-marzo de 2019; en ese periodo el número de afiliados a pensiones se incrementó de 4.9 a 8,2 millones de trabajadores. Esta reducción de la informalidad fue posible por la eliminación de los parafiscales del Sena y el ICBF y la tendencia se podría mantener con las reformas laboral y pensional.

El nobel de economía Joseph Stiglitz recuerda que: “Hay personas que dicen que, de hecho, el conflicto no se produce cuando las cosas están mal de verdad, sino cuando están mejorando, pero no mejoran lo suficientemente deprisa; cuando se le da a la gente la sensación de que las cosas podrían ir mejor, sus aspiraciones cambian, pero se decepcionan”. Él no comparte esa apreciación, pero me parece que, a la luz de los datos, es la explicación que mejor se acomoda a nuestra realidad.

Parafraseando a Johan Norberg, termino enunciando que los colombianos “vivimos en el mejor momento de nuestra historia” …Pero, nunca estaremos contentos y, al paso que vamos, seguiremos creyendo que la situación es cada día peor.

Calificación y cuenta corriente

Publicado en Portafolio, el viernes 22 de noviembre de 2019

La calificadora Standard & Poor’s (S&P) ratificó el grado de inversión de la deuda soberana de Colombia, pero anunció que podría rebajarla en uno o dos años. Aun cuando pocos comentarios se han hecho sobre el condicionamiento de la calificación, el tema es relevante porque se fundamenta en las perspectivas del balance fiscal y de los resultados del sector externo.

Con relación al balance fiscal, S&P plantea la importancia de tramitar una nueva reforma tributaria, en reemplazo de la Ley de Financiamiento (Ley 1943 de 2018), o encontrar fuentes alternativas de financiamiento del déficit fiscal sin crecer el endeudamiento. La calificadora es contundente: “…Los posibles retrasos o la incapacidad del gobierno y el Congreso para aprobar e implementar reformas en los próximos años podrían llevarnos a reevaluar la efectividad institucional de Colombia en la aplicación de políticas pragmáticas y oportunas para sostener el crecimiento económico y estabilizar las finanzas públicas”.

La aspiración gubernamental era lograr la aprobación del mismo articulado de la Ley 1943, pero ya los congresistas anunciaron más de 200 propuestas de modificación del texto radicado, lo que servirá de acicate al sector privado para seguir por la misma senda. En ese contexto, el Gobierno puede enfrentar un dilema: correr el riesgo de crear un esperpento por la creatividad legislativa carente de sustento técnico o retirar el proyecto y volver a las reglas de juego previas a la Ley de Financiamiento.

A favor de este último escenario resulta crucial la recuperación de la renta petrolera, que ya supera los $20 billones por año y contribuye significativamente al cumplimiento de la regla fiscal en 2019 y 2020. Además, el Gobierno podría contar con recursos de la venta de activos que no fue necesaria en 2019 por el excelente comportamiento del recaudo tributario.

Respecto al sector externo, S&P manifestó la preocupación, compartida por todos los analistas, sobre el nivel del déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las proyecciones apuntan hacia el 4,2% del PIB al cierre de 2019, lo que se considera un nivel riesgoso en particular en el actual escenario de desaceleración económica global.

En el corto plazo las aguas están calmas, pues los flujos de inversión extranjera directa mantienen una buena dinámica y financian casi la totalidad del déficit corriente, el país cuenta con buen acceso a los mercados financieros, las reservas internacionales netas superan los US$50 mil millones y a ellas se suman los US$11.000 millones de la Línea de Crédito Flexible del FMI. Pero en el mediano plazo una posible recesión en Estados Unidos y algunas economías europeas podría afectar negativamente las remesas e incrementar la volatilidad de los flujos de capital, aumentando el riesgo de crisis de balanza de pagos.

En síntesis, el legislativo debería entender las consecuencias que puede tener su creatividad en materia tributaria, que puede forzar al gobierno a realizar ajustes alternativos a la reforma tributaria. En el frente externo deben fortalecerse los esfuerzos públicos y privados para superar la concentración de las exportaciones en minero-energéticos, como base para reducir los riesgos de mayor deterioro de la cuenta corriente. El reto de Colombia es grande: mantener e incrementar el crecimiento o caer en la desaceleración del resto del mundo; la elección es aparentemente simple.

Migración y empleo

Publicado en Portafolio el 17 de octubre de 2019

Según el director del Dane “la población venezolana explica solo 10 puntos básicos de la tasa de desempleo total”. Ese es el resultado global de la reciente publicación del módulo de migración de la Encuesta de Hogares del Dane. Sin embargo, en la publicación hay otros aspectos interesantes.

En primer lugar, se calcula que 1.640.000 personas llegaron de Venezuela en los últimos cinco años; esta cifra es superior a la estimada por Acnur.

En segundo lugar, se confirma la aceleración de la migración desde el año pasado. Los migrantes pasaron de 600 mil en enero de 2018 a 1,6 millones en julio de 2019; su peso relativo se incrementó del 1,3% y al 3,4% de la población colombiana total, respectivamente.

La tasa de desempleo permitiría concluir que el impacto de la migración en el mercado laboral colombiano es mínimo, como bien lo resalta el director del Dane. Pero si se tiene en cuenta que de los venezolanos que llegaron en los últimos 12 meses 100 mil se emplearon, mientras que la población total que estaba en el país hace más de 12 meses perdió 147 mil empleos, es claro que la percepción del efecto cambia.

Algo similar ocurre con el desempleo, pues tomando solo los que vivían en el país hace más de 12 meses, esta variable creció en 172 mil personas; pero al incluir los migrantes del último año la cifra fue de 195 mil.

Además, el efecto sobre la oferta laboral es notorio. La variación absoluta de la población en edad de trabajar entre agosto de 2018 y julio de 2019 (148 mil personas) es explicada en 84% por los migrantes que llegaron en los últimos 12 meses.

Con esos datos se podría recalcular la tasa de desempleo a julio de 2018 y 2019, suponiendo que no entraron migrantes de Venezuela en el último año. Con ese supuesto, la ocupación se reduce en los 47 mil empleos calculados por el Dane –de esta forma se mantendría el empleo de 100 mil personas que vivían en Colombia y estaban empleadas hace un año–, y el número de desocupados sería 172 mil, porque no contarían los 24 mil aportados por los migrantes llegados recientemente. El resultado sería una tasa de desempleo del 9,9%, esto es, 30 puntos básicos menor a la registrada en la cifra oficial de 10,2%.

Por último, un aspecto que llama la atención es la estimación de población total usada para las mediciones laborales; si la llegada de migrantes se aceleró desde enero de 2018, las proyecciones de esa variable también debieron sufrir un cambio. Sin embargo, entre ese mes y julio de 2019 las cifras del Dane indican que la población creció en 783 mil personas, mientras que los migrantes se incrementaron en más de un millón; esto significaría que la población colombiana está disminuyendo, lo que carece de sentido.

En síntesis, es positivo que el Dane incorpore en sus encuestas el módulo de migración y trate de capturar la mayor cantidad y variedad de información que sea posible, pues ella fundamenta una mejor toma de decisiones sobre ese fenómeno. Sin embargo, es necesario ajustar la población total con los resultados del censo e incorporar el impacto de los migrantes en esa variable.

El intrincado camino del déficit fiscal

Publicado en la Revista Fasecolda No. 175, octubre de 2019

El FMI ve poco probable el escenario que plantea el Gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019 (MFMP-2019) y, en cambio, considera necesaria la realización de una reforma tributaria que permita impulsar el crecimiento para seguir construyendo una sólida base económica.  

El MFMP-2019 fue presentado el pasado mes de junio, con el sorprendente anuncio de que no serán necesarias más reformas tributarias y que tampoco se utilizaría el margen del déficit fiscal que aprobó el Comité Consultivo de la Regla Fiscal. Esta flexibilización se dio en consideración al impacto ocasionado en el gasto por la avalancha de venezolanos que están huyendo del desastre económico de su país. El Ministerio de Hacienda cree que no será necesario el trámite de más reformas tributarias y expone los siguientes argumentos:

• La inversión aumentará como respuesta a la exención del IVA a las compras de bienes de capital, establecida en la Ley de Financiamiento. La mayor inversión repercutirá en más altas tasas de crecimiento económico y, por esa vía, en el recaudo de impuestos. 
• La focalización del gasto público. Los subsidios cruzados en los servicios públicos se basan en la estratificación socioeconómica, pero ella no es adecuada y conduce a situaciones en las cuales reciben subsidios familias que no los deberían recibir y quedan por fuera hogares que por su nivel de pobreza sí los necesitan. Adicionalmente, el mal diseño repercute en un déficit acumulado financia-do por el Gobierno; esta situación debe corregirse de forma que los segmentos de mayores ingresos financien la totalidad del subsidio a los más pobres y así se puedan reducir sustancialmente los aportes del Presupuesto General de la Nación. 
• En general, los cálculos de la Dirección Nacional de Planeación (DNP) indican que el Gobierno colombiano asigna más de $70 billones anuales en subsidios y los diagnósticos muestran que parte de ellos son regresivos, como ocurre en los casos de pensiones y educación. La propuesta es, por lo tanto, corregir esas malas asignaciones y reducir su impacto fiscal.  
• Enajenación de activos. El Gobierno es propietario de 105 empresas y participaciones accionarias con un valor patrimonial de $70 billones a diciembre de 2017. Se propone salir de aquellas inversiones que no están aportando la rentabilidad social requerida, con el fin de financiar la inversión en bienes públicos de mayor beneficio. 
• La reforma y modernización de la DIAN, sumada a la implementación de la factura electrónica. Se busca mejorar la tecnología que utiliza la DIAN e incrementar el personal vinculado a las labores de auditoría, de forma que se reduzcan la evasión y la elusión.
• Por último, se plantea un programa de austeridad que contribuya a reducir la presión de gastos.

Hasta el momento, entidades como ANIF y Fedesarrollo no ven probable ese escenario planteado por el Gobierno y consideran que es riesgoso jugarle a él. En particular, esas entidades y otros analistas han planteado inquietudes con relación a la enajenación de activos.

Por un lado, el tiempo se agota para contar con los recursos de privatizaciones para 2019 y el Gobierno no ha anunciado un programa que indique las empresas y participaciones que serán enajenadas, los mecanismos a utilizar, los cronogramas previstos, el uso que se hará de los recursos, etc. El problema es que el MFMP-2019 prevé que por este concepto deben ingresar recursos equivalentes al 0,6% del PIB; esto es, unos $6,2 billones. Si no se obtienen, el Gobierno tendrá que hacer un ajuste muy drástico en los próximos meses o se incumpliría la meta del déficit fiscal, del 2,4% del PIB. Adicionalmente, para 2020 las privatizaciones se prevén en el 0,8% del PIB y en el proyecto de Ley del Presupuesto para ese año el Gobierno ha hecho público un faltante de $8 billones.

Por otro lado, hay preocupación por la probabilidad de acudir a procedimientos heterodoxos para la enajenación y para la forma de contabilización de los recursos que ingresen por ese concepto. No sería muy claro ni fácil de aceptar que el Gobierno contabilice los recursos de las ventas de activos como ingresos y no como financiación, que es la recomendación del manual del FMI, o que se realice una venta de activos entre empresas públicas para darle liquidez al Gobierno.

En una nota reciente, un economista miembro del equipo del FMI que evalúa la economía de Colombia (Article IV Consultation) manifiesta inquietudes con relación a las perspectivas de las cuentas fiscales del país (Emilio Fernández-Corugedo, «El delicado equilibrio fiscal de Colombia»). Aun cuando no lo menciona de forma expresa, por el contenido se colige que en ese organismo no comparten el optimismo del Gobierno en el MFMP-2019 con relación al cumplimiento de la senda trazada por la regla fiscal y, además, no hacen referencia a los temas de privatizaciones y su contabilización.

El primer aspecto que destaca el economista es que las presiones de gasto se mantienen, especialmente por su rigidez, y a ellas se suma el ocasionado por la migración venezolana, que el FMI cuantifica en el 0,4% del PIB para 2020.

El segundo aspecto es que, dado que el Gobierno optó por no aplicar la recomendación del Comité Consultivo de la Regla Fiscal, que le permite un mayor déficit en 2019 y los años siguientes, es necesario contar con ingresos adicionales.

El tercer aspecto es la necesidad de una reforma tributaria, en particular porque las últimas no han proporcionado los ingresos suficientes. Esa reforma, como lo plantea el informe de la última evaluación de la economía colombiana, debe aumentar los ingresos entre un 2% y un 3% del PIB.

Al señalar las limitaciones que persisten en las finan-zas, se sugiere indirectamente cuál debería ser el norte de esa reforma, tal como se formuló en las recomendaciones del último informe de evaluación realizado por el FMI: ampliación de la base tributaria de la renta de personas, supresión de los regímenes preferenciales para las empresas, aumento de la base del IVA y sistema de transferencia a los hogares vulnerables para compensar el pago de este impuesto. También se respalda la mejora en la eficiencia de la DIAN con la modernización de sistemas y la implantación de la factura electrónica. 

Son evidentes las coincidencias entre estas apreciaciones del economista del FMI y las contenidas en los informes de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria y la Comisión del Gasto y la Inversión Pública.

En síntesis, mientras el Gobierno considera que "el panorama fiscal está despejado", los analistas privados ven con reserva ese optimismo y el FMI señala que en materia fiscal Colombia enfrenta un "delicado equilibrio". Los argumentos que esgrime el Ministerio de Hacienda para sustentar su visión son razonables e incluso deseables, pero los riesgos que se asumen son muy altos, por los tiempos que toman algunas de las propuestas y por el difícil cumplimiento de otras. Quizás habría que mantener esa línea, pero sin desechar las recomendaciones del FMI y de los analistas económicos.

Pobre diversificación exportadora

Publicado en Portafolio el 24 de septiembre de 2019

Aun cuando hay antecedentes desde 1948, se considera que la política de promoción de exportaciones comenzó con la creación del Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo) y diversos incentivos, mediante el Decreto-Ley 444 de 1967. Por lo tanto, los esfuerzos de diversificación de exportaciones llevan 71 o 52 años, según el punto de partida que se adopte.

Pero independientemente del número de años, la realidad es que la diversificación poco avanzó. En 1971 las exportaciones no tradicionales (aquellas diferentes de café, petróleo, carbón y ferroníquel) representaban el 33% del total exportado y en julio de 2019 fueron el 35%, lo que en plata blanca es casi lo mismo. Su participación media entre 1971 y 2019 fue del 42% y registró un comportamiento cíclico, claramente asociado a los precios internacionales de los productos básicos; en los periodos de cotizaciones bajas la participación de las no tradicionales ha subido hasta el 60% y en los de bonanza ha bajado hasta 27%.

Otras clasificaciones corroboran los resultados. Las exportaciones de minero-energéticos, que eran el 33,6% del total en 1991, fueron 62% en julio de 2019; en el mismo lapso, las agropecuarias y las industriales pasaron de 33,4% y 32,2% a 13,6% y 24,3%, respectivamente.

Desde luego, han surgido algunos productos nuevos como las flores y el banano, o los automóviles y el aguacate hass; pero los datos evidencian que la estructura general no ha sufrido mayores cambios. Cabe preguntarse qué explica esos pobres resultados en una economía que hizo su apertura económica, implementó diversos cambios institucionales y tiene alrededor de 15 TLC vigentes.

Parte del problema es la persistencia del proteccionismo, porque mientras los aranceles bajaban se dispararon las medidas no arancelarias, perpetuando el sesgo antiexportador (ver “Proteccionismo a la lata”, Portafolio, 22 de agosto de 2019). Solo el 0,43% de las empresas exportó en 2018 y el 1% de ellas aportó el 78,7% del total nacional; además, según un estudio reciente de la Cepal, en una muestra de ocho países de la región, Colombia es el que más disminuye en el índice del número de empresas exportadoras, tanto grandes como pymex.

Otra parte son los problemas de competitividad. Un estudio de Gabriel Piraquive, del DNP, mostró que muy pocos sectores productivos colombianos tienen ventaja comparativa revelada en Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea, en actividades en las que esos mercados tienen vocación importadora. Como complemento, los índices de especialización de Krugman y de similitud muestran que el país no produce lo que el mundo está demandando.

Quizás la principal explicación radique en la economía política, mediante la cual ciertos grupos preservan el status quo y neutralizan las decisiones que podrían transformar la canasta exportadora e impulsar el crecimiento económico.

Por estas razones, además de las buenas acciones del gobierno, como la Política Colombia Exporta, es vital realizar cambios estructurales. Hay que reducir sustancialmente las barreras no arancelarias, acelerar el paso en productividad y competitividad, crecer la masa de empresas exportadoras y lograr una efectiva inserción en las cadenas globales de valor. Por último, sería muy útil implementar la propuesta del presidente Duque de ahorrar parte de los ingresos petroleros para dar más estabilidad a los términos de intercambio y así contribuir a eliminar el sesgo antiexportador.

Proteccionismo a la lata

Publicado en Portafolio, el 22 de agosto de 2019

Una de las consecuencias de las negociaciones del GATT, que buscaban reducir las barreras arancelarias al comercio de bienes, fue la proliferación de las barreras no arancelarias (BNA). Ellas son obstáculos al comercio diferentes de los aranceles e incluyen una amplia variedad de instrumentos que van desde restricciones de sitios de entrada y la imposición de licencias, hasta el uso de las medidas fitosanitarias y los reglamentos técnicos, desnaturalizándolos de los objetivos positivos para los cuales fueron creados.

Mientras Colombia implementó el modelo sustitutivo de importaciones no fue necesario el uso de BNA, pues la protección a las empresas nacionales se lograba con altísimos aranceles, regímenes de licencia previa de importación y control de cambios. Pero las reformas de finales de los ochenta y comienzos de los noventa eliminaron el control de cambios, establecieron la libre importación de casi todo el universo arancelario y el arancel nominal promedio bajó de cerca del 50% a niveles del 11%.

El estudio reciente de Echavarría, Giraldo y Jaramillo (EGJ) “La estimación del equivalente arancelario de las barreras no arancelarias y la protección total en Colombia”, muestra la magnitud de la reacción del sector privado frente a esas medidas que ponían al país en la senda de integración a la economía globalizada.

EGJ actualizan las mediciones de un trabajo anterior de investigadores del Banco de la República (García et al (2014), "Una Visión General de la Política Comercial Colombiana entre 1950 y 2012") y avanzan en la estimación de un equivalente arancelario de las BNA implementadas.

Los resultados son impresionantes. Mientras que en 1990 en Colombia se aplicaban 407 BNA, su número llegó a 77.673 en 2012 y luego bajaron a 50.380 en 2014. Los cálculos indican que en 2012 el 57% de los bienes de capital, el 82% de los bienes de consumo y el 81% de los bienes intermedios tenían BNA que restringían el acceso de importaciones al mercado nacional. De ahí se colige que en 1990 había 1,3 BNA por partida arancelaria y en 2014 llegaron a 10.

Si bien este tipo de políticas fue implementado en muchos países, el acelerado crecimiento mencionado puso a Colombia entre las economías más cerradas del mundo. Según el Global Competitiveness Report 2018 en el indicador de prevalencia de las BNA el país quedó en el puesto 118 entre 140 países.

El estudio de EGJ estima que la protección total en Colombia se incrementó del 65% al 125% entre 1990 y 2012, lo que en gran medida se atribuye a las BNA, puesto que el arancel nominal se mantuvo estable. Un dato interesante es el de la protección de textiles y confecciones, a los cuales atípicamente el Congreso les incrementó los aranceles por medio de una ley; calculan los autores que su protección sumando arancel y BNA es de 183,4% para los textiles y 210,2% para las prendas de vestir.

Los resultados de este y otros estudios explican por qué las exportaciones colombianas no se diversifican, por qué no somos competitivos y por qué es tan baja la integración de empresas a las cadenas globales de valor. El problema es que el mundo sigue avanzando y cada vez es mayor el salto necesario para ser parte activa de la cuarta revolución industrial.

La migración venezolana: un tsunami

Publicado en la Revista Fasecolda No. 174.

El tema de la migración venezolana sigue ganado espacios en los medios de comunicación y en las redes sociales. Además, a las principales ciudades del país arriban cada vez más familias de esa nacionalidad, en un flujo que no parece tener fin.

Aun así, hay indicios de que no hemos captado la real dimensión del problema. Una aproximación la brindan las finanzas públicas. Recientemente el Comité Consultivo para la Regla Fiscal, considerando el impacto del choque migratorio, flexibilizó la meta del déficit fiscal para este y los próximos años. No obstante, para la mayoría de los colombianos esa es una decisión que, además de que solo la entiende un reducido grupo de iniciados, poco y nada les dice sobre el volumen de migración.

El objetivo de este artículo es resaltar la importancia que tiene el choque migratorio y destacar su magnitud frente a fenómenos similares en el contexto mundial.

Migrantes y refugiados en el mundo

En la literatura especializada, el concepto de migrante se refiere a las personas que se movilizan desde su lugar de residencia hacia otras partes del mismo país o hacia otros países. 

Hay casos en los que el movimiento de personas no se da por voluntad propia; algunos deben salir de su hábitat tradicional para proteger su vida y la de sus familias, como consecuencia de hechos políticos, económicos, sociales, culturales y naturales. A esa figura se le clasifica como desplazamiento forzado; si la población afectada se mueve a otra región dentro del mismo país, se denomina desplazamiento interno y si es hacia otro país, se identifican como refugiados.

La publicación más reciente de las Naciones Unidas (Acnur, 2018) indica que el stock de migrantes ascendió a 258 millones de personas en 2017 (gráfico 1), con una tasa media anual de crecimiento del 2,4%, que duplica la tasa de crecimiento de la población mundial. El 58% de ellos llegó a las economías desarrolladas.

En el caso del desplazamiento forzado, según Naciones Unidas, en 2017 el stock llegó a 68,5 millones de personas, de los cuales 40 millones corresponden a desplazamiento interno, 25,4 millones a refugiados y 3,1 millones a personas que están solicitando asilo.

Colombia es el país con el mayor número de desplazados internos, con un stock de 7,7 millones de personas en 2017, explicados por el conflicto interno. Le sigue Siria con 6,2 millones de desplazados, como consecuencia de la guerra civil que asola a ese país desde 2011. El tercer lugar corresponde a la República Democrática del Congo, con 4,4 millones de personas.

Con relación a los refugiados, el primer puesto lo ocupa Siria, por la mencionada guerra civil, con 6,3 millones de personas (gráfico 2). El segundo lugar lo ocupa Afganistán y el tercero Sudán del Sur. Sumando a ellos a Myanmar y Somalia, estos cinco países contribuyen con el 68% de los refugiados.

La evidencia empírica muestra que, en general, los refugiados tienden a concentrarse en los países vecinos a aquel del cual están saliendo; esto se explica por afinidades culturales, históricas y de idioma, entre otros factores.

En el caso de Siria, el 80,4% de los refugiados se ubicó en tres países vecinos: Turquía, Líbano y Jordania; en el de Afganistán, el 89,3% en dos países: Pakistán e Irán. Un hecho importante que se deduce de ese comportamiento es que la mayor parte del problema de los refugiados se refleja en las economías en desarrollo más que en las desarrolladas. Las estadísticas muestran que las 10 economías desarrolladas que reciben más refugiados apenas captan el 12% del total; Alemania que es la primera, no alcanzaba a un millón de personas en 2017, mientras que Turquía, Pakistán y Uganda superan ampliamente esa cifra (Cuadro 1).

Migración venezolana

La Organización Internacional de Migraciones y Acnur (R4V, 2019) calculan que a marzo de 2019 el total de venezolanos refugiados y migrantes asciende a 3,7 millones de personas. El grueso de esa población se concentra en Colombia y Perú (32,4% y 19,7%, respectivamente).

Dos aspectos emergen de esas cifras. Por un lado, no se discrimina el número de refugiados del de migrantes, lo que refleja las dificultades de recolección de datos en el caótico proceso de salida de Venezuela. Por otro, los analistas dan por descontado que esa cifra subestima el número real, porque no se cuenta con sistemas estadísticos adecuados, especialmente en países como Colombia que tienen una tradición de cierre frente a la migración; a ello hay que adicionarle que la frontera colombo–venezolana abarca un poco más de 2.200 kilómetros con innumerables puntos de paso de un país a otro.

Un grupo de economistas venezolanos utilizó la información de las cuentas de Facebook para expatriados, con el propósito de hacer una estimación del número de migrantes; de paso, lograron estimar la composición por edades, excluyendo los menores de 13 años (Santos, 2018). Con esa metodología calculan que hasta diciembre de 2018 habían salido de Venezuela 4,9 millones de personas mayores de 13 años; se estableció, adicionalmente, que a Colombia llegaron 1,6 millones (32,4% del total), a Estados Unidos 705 mil (14,5%) y a Perú 630 mil (12,9%) (cuadro 2).

Varios aspectos sobresalen en esos resultados. En primer lugar, aun cuando se trata de cálculos mediante herramientas no convencionales, se fortalece la presunción de que hay una subestimación de la migración, que podría superar el 30%. En segundo lugar, mientras que en la primera fuente se verifica la tendencia a migrar hacia los países vecinos, en la segunda aparece Estados Unidos en segundo lugar, con un porcentaje importante. En tercer lugar, se corrobora que Brasil es un caso que rompe con la idea de migrar al vecindario, pues el número de migrantes que ha recibido es insignificante, según ambas fuentes: 96 mil en la primera y 86 mil en la segunda. La explicación podría radicar en la barrera del idioma.

Para el caso de Colombia el tema es crucial, toda vez que es el principal receptor. Un documento de Migración Colombia (2018) calcula que los menores de 17 años representaban el 15% de los migrantes venezolanos. Aplicando la misma relación a la estimación de Santos (2018), indicaría que el país recibió 1,8 millones de personas hasta diciembre de 2018.

Es evidente la diferencia que conlleva diseñar una política para atender 1,2 o 1,8 millones de personas. De ahí la urgencia de desarrollar e implementar mediciones más adecuadas de la población migrante que está llegando a Colombia.

Conclusiones

Colombia está frente a un verdadero tsunami. Esto se comprueba al comparar los datos de los migrantes que han arribado con las estadísticas internacionales; el país no solo se perfila como el segundo receptor de refugiados a nivel global, sino que la oleada reciente registra una dinámica muy superior a la de casos como el originado por la guerra civil de Siria.

A ese hecho hay que adicionarle que Colombia registra 7,7 millones de desplazados del conflicto y que tiene 14 millones de trabajadores en la informalidad. En ese contexto, y dado el perfil educativo de los migrantes y la situación de pobreza en la que están llegando, hay que reducir el optimismo frente a las bondades teóricas que se esperan de la migración en materia de crecimiento económico, aumento de la productividad y fortalecimiento del emprendimiento.

Queda claro que el problema es muy superior al que se ha calculado hasta ahora y que los impactos económicos y sociales de corto plazo pueden ser más negativos de lo que se prevé. El gobierno debería dar mayor prioridad al tema, antes de que se convierta en un lastre para la recuperación de la actividad económica.

Referencias

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR (2018). Tendencias globales. Desplazamiento forzado 2017. Ginebra, Suiza. Recuperado de: https://www.acnur.org/5b2956a04.pdf

Migración Colombia (2018). “Todo lo que quiere saber sobre la migración venezolana y no se lo han contado”. Recuperado de: http://www.migracioncolombia.gov.co/venezuela/Todo%20sobre%20Venezuela.pdf 

R4V – Plataforma de Coordinación para Refugiados y Migrantes de Venezuela (2019) “Refugiados y Migrantes Venezolanos en la región, hasta marzo de 2019”. R4V, 11 de abril. Recuperado de: https://r4v.info/en/documents/details/68962

Santos, M.A. (2018). “¿Cuántos son y qué perfil tienen los venezolanos en el exilio? Una aproximación a través de Facebook”. Recuperado de: https://prodavinci.com/cuantos-son-y-que-perfil-tienen-los-venezolanos-en-el-exilio-una-aproximacion-a-traves-de-facebook/

Cisnes negros

Publicado en Portafolio el 18 de julio de 2019

Los ataques de Trump a Huawei representan una nueva dimensión de la guerra comercial. Prohibió a las empresas de Estados Unidos venderle insumos y “sugirió” a sus aliados seguir el ejemplo; esto plantea interrogantes sobre el trasfondo de la decisión y el riesgo de quiebra de la empresa.

Sobre el primer tema, parece que el rezago tecnológico de los Estados Unidos frente a la empresa china pudo ser un detonante. Huawei es el líder indiscutido en la carrera por la tecnología 5G, en la cual se fundamentan los desarrollos de internet de las cosas, la robótica y los vehículos autónomos. Pero, en opinión de algunos analistas, la decisión de Trump podría demorar más el desarrollo de 5G en Estados Unidos, mientras tomarían ventaja China y otros países.

Menos evidente, aun cuando no carente de indicios, es la justificación por ciberespionaje. Australia ya había tomado la decisión de restringir las contrataciones con Huawei por temor al espionaje para el gobierno chino. La presunción se fortalece porque en las empresas chinas debe existir una célula del partido comunista y Xi Jinping quiere que el partido aumente su injerencia en los cargos de administración. Además, la Ley de Inteligencia Nacional de China de 2017 establece que “cualquier organización… debe apoyar, ayudar y cooperar con el trabajo de inteligencia del Estado”.

Sobre el segundo tema, cabe destacar la figura de los cisnes negros. Según Nassim Taleb, los cisnes negros son episodios de casi nula probabilidad de ocurrencia, por lo que la gran mayoría de los analistas no los tienen en cuenta. Pero cuando ocurren, generan enormes impactos.

El tema viene a cuento porque la sede principal de la empresa en Shenzhen tiene un lago artificial con cisnes negros. El mensaje para los trabajadores es que, al verlos, todos los días recuerden la importancia de prepararse para lo inesperado.

La curiosidad surge en torno a cómo va Huawei a afrontar el enorme problema que genera el ataque de Trump. No hay nada cierto sobre el tema, pero se especula que ya tiene un sistema operacional que reemplazaría el Android de Google. De igual forma se asevera que tiene existencias de componentes esenciales para un año de fabricación (I. Hilton “The Huawei dilemma”). Es importante tener en cuenta que la empresa es el mayor vendedor mundial de tecnología, destina USD$14 mil millones a I+D (más que Apple, Microsoft e Intel) y tiene alrededor de 70.000 patentes.

La probabilidad de supervivencia de la empresa aumenta con los altibajos en las decisiones de Trump. Los anuncios recientes de permitir por tres meses las ventas de componentes fabricados por empresas estadounidenses y la posible moderación de la prohibición en el marco de la negociación con China, hacen pensar que no se llegará al peor de los escenarios. Quizás algo incida en eso el hecho de que unas 1.200 empresas de los Estados Unidos facturan más de USD$11 mil millones anuales con Huawei.

El mundo queda a la expectativa sobre los dos temas. Uno es la compleja combinación de una guerra comercial con una guerra tecnológica. El otro es si la capacidad de la empresa de prever escenarios extremos y altamente improbables le permitirá sobrevivir. El tiempo nos dará respuestas sobre los dos y sobre su impacto global.

Crecimiento y cambio tecnológico

Publicado en la Revista Fasecolda No. 173, 2019

Uno de los anhelos plasmados en numerosos planes de desarrollo de Colombia es lograr una tasa de crecimiento superior al 4.0% de forma estable. Se considera que ella es una condición para lograr la convergencia hacia los niveles de ingresos de las economías desarrolladas.

No obstante, esa sigue siendo una de las grandes frustraciones del país. Los indicadores muestran que mantenemos un estancamiento de largo plazo sin que haya una tendencia definida a ese objetivo; recientemente mejoramos un poco como consecuencia del auge de los productos básicos y del estancamiento del crecimiento de Estados Unidos (“gran recesión”), pero el indicador de ingreso relativo tiende a retornar a su rango típico (gráfico 1).

También los planes de desarrollo plantean la necesidad de aumentar la productividad de la economía; no obstante, la productividad total de los factores se mantiene estancada desde 1975 (gráfico 2). De todos modos, en el Plan de Desarrollo del actual gobierno se insiste en que “la productividad es el motor del crecimiento sostenido en la economía global”. Este es un elemento complementario del anhelado crecimiento, pues desde hace varias décadas, la teoría económica postuló su relación.

Uno de los problemas radica en que, conceptualmente, no es muy claro qué determina las variaciones de la productividad: igual puede ser la inversión en activos físicos que la educación o el cambio tecnológico. No hace mucho, Paul Krugman se cuestionaba, con relación a Estados Unidos: “No sabemos realmente por qué el crecimiento de la productividad se redujo hasta casi detenerse. Ello hace difícil responder otra pregunta: ¿qué podemos hacer para que aumente?”.

El cambio tecnológico es una variable que se considera determinante de la productividad y de ahí la recomendación de crecer el gasto en I+D y crear sistemas de innovación. De nuevo, Colombia no es la excepción y el proyecto del plan de desarrollo en curso así lo expresa: el país “debe fortalecer la capacidad técnica de las empresas no solo para buscar y seleccionar tecnología, sino también para transferirla y absorberla, así como generar y adoptar innovación. Para ello, el conocimiento producido en las universidades, centros de investigación y de desarrollo tecnológico y las unidades de Investigación y Desarrollo (I+D) es de suma importancia”.

También llevamos décadas reconociendo la importancia de la I+D como factor potencial de dinamización de la productividad y lamentando el bajísimo gasto como porcentaje del PIB (gráfico 3). Recordaba recientemente Rosario Córdoba (“La calentura no está en las sábanas”) que desde los 90 aspiramos a una meta del 1% del PIB y esa sigue siendo una quimera.

Quizás sea hora de replantear la forma de abordar el problema. Aun cuando se suele mencionar la contribución del Gobierno, implícitamente deseamos que sea el sector privado el que realice el gasto en I+D, bajo el supuesto de que son finalmente las empresas las que producen los bienes y servicios y las que enfrentan a los competidores de otros países que son más competitivos.

Si bien eso es cierto, tal vez estamos minimizando el rol que debe jugar el Estado en este proceso. Esto nos lleva a la discusión sobre el papel de la política industrial. La idea dominante es la de minimizar la intervención del gobierno bajo la hipótesis de que no tiene la capacidad de “seleccionar ganadores” y que su intromisión no hace más que distorsionar el actuar de la “mano invisible” y generar rentas a grupos privilegiados de la sociedad. Lo máximo que llegan a admitir algunas vertientes del pensamiento económico es su participación para corregir “fallas del mercado”, entendiendo por ellas ciertos campos en los que el sector privado no logra ser eficiente o simplemente no tiene interés; ejemplos de ello son el acceso de las pymes al crédito, la provisión de la salud y el establecimiento de sistemas de ahorro pensional.

No obstante, diversas investigaciones recientes han mostrado que, en materia de innovación, de cambio tecnológico y de I+D, el Estado tiene un papel mucho más importante que el de corrector de “fallas de mercado” y que, en la práctica, en las economías desarrolladas y algunas de las emergentes más dinámicas él ha jugado un rol protagónico.

En el libro El Estado emprendedor (2014), Mariana Mazzucato demuestra cómo los gobiernos de Estados Unidos y otras economías desarrolladas, así como China y algunas economías emergentes, han liderado el cambio tecnológico. La revolución tecnológica que vive el mundo no es producto del azar, ni de emprendedores geniales que de forma aislada tuvieron la inspiración de producir inventos revolucionarios.

Un estudio de Breakthrough Institute (“Where Technologies Come From”) destaca los “milagros” que la tecnología nos brinda hoy, como usar el GPS del celular para encontrar la ruta óptima que nos lleve a una dirección,  tener conversaciones gratuitas por Skype con personas que están en cualquier lugar del mundo, o acceder a nuevos tratamientos contra el cáncer. Luego, cuando nos preguntamos de dónde vienen esos “milagros”, se tiende a asociarlos con las prestigiosas empresas que los producen. Pero, como resalta Breakthrough Institute, casi nadie sabe que en realidad detrás de ellos está el papel activo del gobierno de Estados Unidos en el desarrollo de la tecnología y la innovación.

En el caso de Apple, Mazzucato destaca que productos como el iPod, el iPhone y el iPad incorporan un grupo de tecnologías que surgieron por procesos de I+D pagados por el Gobierno de ese país: Internet, GPS, redes inalámbricas, pantallas táctiles, Siri, etc. (gráfico 4). Esto la lleva a concluir que “el éxito de Apple no depende de su capacidad para crear nuevas tecnologías, sino de sus capacidades organizativas para integrar, comercializar y vender estas tecnologías que ya están disponibles” (página 315).

Señala Mazzucato que la etapa de desarrollo de la ciencia básica involucra la incertidumbre knightiana, es decir aquella en la que el comportamiento de una variable es impredecible y de la cual no es posible calcular una probabilidad de éxito o de fracaso. Ante ella, no hay capital privado ni fondo de capital de riesgo que se atreva a invertir. Es el Gobierno con programas específicos de investigación para atender, por ejemplo, objetivos de “seguridad nacional”, el que desarrolla conocimientos o contrata científicos, universidades y empresas para alcanzar nuevas tecnologías. Una vez que ellas se han producido, por diversos canales van a las empresas que las masifican; es el momento en el que aparecen compañías como Apple o Microsoft y también los fondos de capital de riesgo. Ese fue el proceso mediante el cual se gestó lo que hoy conocemos como la revolución del Internet y de las tecnologías de la información; también es el que ha permitido el desarrollo de productos farmacéuticos para el tratamiento de múltiples enfermedades en las décadas recientes y es el que está propiciando la nueva revolución verde en las economías desarrolladas y en países como China.

En el caso de la revolución verde, en Estados Unidos se creó la Advanced Research Projects Agency – Energy (ARPA-E), mediante la America Competes Act de 2007. En su página web, ARPA-E indica que su labor es “promover tecnologías energéticas de alto potencial y alto impacto, pero que son demasiado tempranas para la inversión del sector privado”. Esto significa que son tecnologías en la fase de incertidumbre knightiana y que, por lo tanto, el sector privado no está en capacidad de asumir los riesgos.

¿Qué debería aprender Colombia de estas experiencias? En primer lugar, que la incertidumbre knightiana justifica la intervención del Estado como líder en el desarrollo de conocimientos y tecnología. En segundo lugar, que su trabajo con científicos, centros de investigación, universidades y empresas genera ecosistemas de innovación. En tercer lugar, que los incentivos fiscales son un instrumento débil para inducir el gasto en I+D; en lugar de exenciones esos recursos deben fortalecer el presupuesto de I+D. Por último, que se requieren instituciones similares a las agencias de investigación en Estados Unidos y no ministerios, ni departamentos administrativos, ni órganos colegiados con pesadas burocracias para orientar la I+D. Con esas lecciones podría alimentarse el plan de desarrollo y redimensionarse la innovación en el país.

Un millón de colados

Publicado en Portafolio, el viernes 21 de junio de 2019

Con ese titular solo me estoy anticipando unos pocos años a las noticias de Bogotá. ¡Qué alarmista!, dirán algunos. Pero hace cuatro años escribí una columna (“Transmilenio: Costos de la inacción”; Portafolio, 17 de julio de 2015) preocupado por la pasividad gubernamental ante los 60 mil colados diarios en Transmilenio; ahora se cuelan 384 mil personas cada día, ocasionando pérdidas por más de $222 mil millones anuales, según un estudio de la Universidad Nacional.

Con base en la teoría de los vidrios rotos es fácil anticipar que los evasores seguirán aumentando, igual que las ventas ambulantes y la delincuencia en las estaciones. Si se mantiene la tasa media anual de crecimiento de los colados del 59% (aun cuando lo más razonable sería suponer un crecimiento exponencial), a finales de 2021 se alcanzará el millón. Lógicamente, las pérdidas serán más cuantiosas y pueden afectar la sostenibilidad de Transmilenio; ya con el monto actual se habrían financiado 200 buses por año, mitigando los problemas de obsolescencia, o el arreglo de miles de puertas de las estaciones que no han sido reparadas e incentivan las infracciones.

Como en Colombia creemos que los problemas se solucionan expidiendo leyes, en el nuevo Código de Policía se establecieron multas para los colados y los vendedores ambulantes en Transmilenio. Cuando su observancia queda en manos de imberbes policías bachilleres y de empleados de vigilancia de las estaciones, las probabilidades de reducir las contravenciones son remotas; vemos cómo ellos generalmente prefieren dar la espalda a los infractores, porque temen que detenerlos o llamarles la atención pueda repercutir en agresiones como las que le han costado lesiones e incluso la vida a varios de sus compañeros.

Vale la pena recordar el ejemplo del metro de Nueva York a finales de los ochenta y comienzos de los noventa porque dejó lecciones muy pertinentes para Bogotá, que pueden evitar llegar al millón. En esa ciudad las personas se empezaron a colar, hasta alcanzar un récord de 232 mil por día, lo que representó el 6,9% de evasión en 1990; por contraste, según la Universidad Nacional, la evasión bogotana es del 15,4%. Lo cierto es que, ante la pasividad de las autoridades, paralelamente creció la delincuencia y el daño a los vagones.

Desde 1989 las autoridades reaccionaron. Conformaron un grupo de lucha contra la evasión de tarifas (Fare Abuse Task Force - FATF), seleccionaron como objetivo las 305 estaciones de mayores problemas, y se establecieron unidades móviles de reseñas judiciales para agilizar el procesamiento de citaciones y multas. Dispusieron de grupos de policías uniformados y encubiertos y “los arrestos por colarse aumentaron de 10.268 en 1990 a 41.446 en 1994” (Alla Reddy y otros (2011) “Measuring and Controlling Subway Fare Evasion”). Aun así, la evasión solo empezó a caer continuamente desde 1992 y en 1994 llegó a 2,7%.

Mientras en Bogotá se adopta un programa a gran escala para combatir a los colados, vendedores ambulantes y delincuentes del Transmilenio, sería útil que las autoridades publiquen semanalmente el número de comparendos impuestos a los infractores y los recaudos efectivos logrados con ellos; muy probablemente tendríamos sorpresas con los irrisorios porcentajes de sancionados y de pagos efectivos de las multas. Pero alguien tendría que empezar a dar explicaciones por esos resultados.

Menos regulación

Publicado en Portafolio el viernes 24 de mayo de 2019

Aun cuando los últimos gobiernos han implementado programas de reducción de trámites, la carga regulatoria sigue siendo un lastre para la competitividad de las empresas. Eso ocurre porque mientras se hace el esfuerzo de eliminar algunas normas, no hay ningún control en la expedición de otras nuevas.

Entre 2000 y 2016 el Congreso expidió en promedio 1,4 leyes por semana y, según el DNP, la rama ejecutiva emitió 15,4 normas por día (2,8 de ellas son decretos); esta es una avalancha prácticamente imposible de asimilar por los ciudadanos y las empresas que deben cumplir con ellas.

Esa avalancha es uno de los factores que afectan negativamente la eficiencia económica. Según el último Reporte de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, en la variable “carga de la regulación gubernamental”, Colombia ocupó el puesto 123 entre 140 países.

El tema de la regulación excesiva es una preocupación de muchos gobiernos, lo que ha conducido a políticas que buscan su control, a la vez que mejoran su calidad y reducen su costo económico y social. En esta materia el Reino Unido es un ejemplo interesante; en 2005 estableció The Better Regulation Executive (BRE), que hoy es parte del British Department for Business, Energy and Industrial Strategy, con el propósito de liderar una mejor política regulatoria en todo el gobierno británico, buscando un equilibrio entre las necesidades de control y regulación y los costos para la sociedad y las empresas.

Las funciones de la BRE implican, entre otras, la evaluación del impacto de cada regulación, revisar su efectividad, reducir la regulación a las pequeñas empresas, brindar asesoría a las Better Regulation Unit que tiene cada departamento gubernamental y controlar el número de nuevas normas.

Para esta última función, en enero de 2011 el Reino Unido introdujo la regla One-In One-Out, y en enero de 2013 dio paso a la nueva regla One-In Two-Out. Con ella se planteó que “cualquier medida de regulación o desregulación que resulte en un costo neto directo para las empresas debe ser compensada por medidas que desregulen y les proporcionen ahorros de al menos el doble de esa cantidad” (Department for Business, Innovation and Skills (2015). “Better Regulation Framework Manual. Practical Guidance for UK Government Officials”).

Según los informes del Comité de Política Regulatoria, el ahorro neto para las empresas entre enero de 2011 y julio de 2015 fue cercano a los 2.2 miles de millones de libras esterlinas. Es el resultado neto de la introducción de 119 normas, la salida de 214 y la expedición de 183 con costo cero para las empresas (Department for Business Innovation & Skills (2014). “Ninth Statement of New Regulations. Better Regulation Executive”).

De forma complementaria, el gobierno británico creó, como parte del Cabinet Office, el Behavioural Insights Team (BIT), con el propósito de mejorar la calidad de las políticas públicas, incluyendo la regulación, mediante la aplicación de la economía conductual. Entre sus asesores están Richard Thaler, premio nobel de economía, y Cass Sunstein, su coautor del libro “Un pequeño empujón”. Actualmente el BIT es una empresa independiente que asesora al gobierno británico y a otros gobiernos y empresas del mundo.

En síntesis, Colombia tiene el reto de frenar la hemorragia regulatoria, para lo cual hay muchos ejemplos de referencia.

La reforma que quiso ser estructural…

Publicado en la revista Fasecolda No. 173 - 2019

Con el trámite de la Ley de Financiamiento el país perdió otra oportunidad de avanzar en la dirección correcta para superar los problemas de las finanzas públicas.

El concepto de reforma estructural está tan trillado que ya nadie sabe a qué se refiere. En ese contexto, es útil tener como referencia una definición. En Colombia una reforma tributaria estructural debe ser aquella que supere los problemas de fondo que tienen las finanzas públicas, tanto del lado del gasto como del ingreso; ella debe brindar a los contribuyentes unas reglas de juego estables, con el fin de superar el “pico y placa tributario” (ya se da por hecho que en los años pares hay reforma).

Son numerosos los estudios técnicos que han hecho recomendaciones sobre el abanico de medidas que se deben adoptar para tal fin. Los más recientes son los dos libros que recogen las conclusiones de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria y de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública. Todos estos documentos brindan al gobierno una carta de navegación para llevar a buen puerto las finanzas y recuperar el poder de la política fiscal como un instrumento de redistribución del ingreso y como política contracíclica cuando sea necesario.

Un pasito p’lante y dos para’trás

El proyecto de ley de financiamiento tal como fue presentado por el gobierno al Congreso, si bien distaba del ideal reflejado en los libros de las Comisiones, contenía elementos que permitían avanzar en la dirección correcta: reducción de las exclusiones y exenciones al IVA, ampliación de la base del impuesto de renta, reducción de las tasas corporativas y exención del IVA a las compras de bienes de capital, entre otras.

Pero los objetivos se perdieron a las primeras de cambio. Los débiles argumentos técnicos, pero poderosos desde el punto de vista político, sobre la supuesta regresividad de gravar con IVA la canasta de consumo, llevaron al partido de gobierno a unirse al coro de opositores. Por eso, muy pronto fue descartada esa modificación con la que el gobierno esperaba recaudar cerca de $7 billones. 

De ahí para adelante, los políticos se tomaron el liderazgo del proyecto de ley y aplicaron su creatividad sin fundamento técnico, para terminar aprobando una reforma que muestra “cómo no se debe legislar en materia tributaria”, según Horacio Ayala, exdirector de la DIAN. En otras esferas fue calificada como un “Frankenstein tributario” y algunos la ven como una exótica “ley de desfinanciamiento”.

Todos esos calificativos surgieron por el contenido final de la ley. De una parte, redujo la tarifa de renta corporativa tres puntos adicionales a los que preveía ya la reforma tributaria de 2016 (se calcula que cada punto reduce los ingresos en 0.8% del PIB). De otra, no solo dejó intactas las muchas exenciones y tratos preferenciales, sino que creó otras adicionales al impuesto de renta: a la economía naranja, por 7 años; al aumento en productividad del sector agropecuario, 10 años; al aprovechamiento de nuevas plantaciones forestales, hasta 2036; a la venta de energía eléctrica con fuentes alternativas (eólica, biomasa, etc.), 15 años; al transporte fluvial en embarcaciones de bajo calado, 15 años; y, además, estabilidad jurídica para las “mega-inversiones” (del orden de US$300 millones y creación de 250 empleos), con un impuesto de renta preferencial del 27%. Por último, estableció una sobretasa al impuesto de renta de las entidades financieras, sustentada mediante el curioso argumento de que es un sector al que le ha ido muy bien. 

2019: Problemas que vienen y van

La Ley de Presupuesto General de la Nación fue aprobada por un monto de $259 billones y según el propio gobierno, en sus proyecciones de ingresos hacían falta $14 billones para financiarlo; pero la Ley de Financiamiento, apenas le dará el 50%. De ahí surge la pregunta sobre cómo se van a conseguir los recursos faltantes para 2019.

Según el “Plan financiero 2018” esa porción se va a cubrir con la venta de activos públicos. Según el Conpes 3927 el gobierno es dueño o tiene participación en 109 empresas; no obstante, los procesos de privatización toman tiempo. La opción de corto plazo es vender el 8,5% de Ecopetrol, con base en la autorización de la Ley 118 de 2006; por esta vía se podrían obtener entre $9 y $10 billones. Hace unos meses el Ministro de Hacienda mencionó esa posibilidad, pero recientemente el presidente de Ecopetrol afirmó que él no ve la necesidad de esa venta y que, además, podría tomar dos años.

En ese contexto, si persiste la opinión del ministro, habría que tener en cuenta varios aspectos. El primero, que esos recursos deberían orientarse a inversión y no a gastos de funcionamiento. El segundo, que la fuerte sensibilidad de la opinión pública será aprovechada por ciertos políticos para torpedear la venta. El tercero, si la venta requiere de dos años, no sería una solución al problema de corto plazo.

Una opción es la austeridad, pero ella tiene límites. El año anterior el gobierno tuvo que congelar gastos para cumplir con el déficit previsto en la regla fiscal. En el presente, el Ministro Carrasquilla congeló $14 billones del presupuesto y está dando recursos a cuentagotas a las entidades públicas. Aun cuando en el trámite de la Ley de Presupuesto el gobierno hizo esfuerzos para no reducir la inversión, lo más probable es que se vea precisado a echar para atrás ese propósito.

Otro aspecto a tener en cuenta es que se prevé un incremento del 10,5% en los ingresos tributarios, con base en un crecimiento del PIB de 3,5%. Esta proyección es más optimista que la del sector privado, pues Fedesarrollo y Anif le apuestan al 3,3% y la media de los analistas privados al 3,0%. Además, el panorama mundial es de desaceleración, por lo que probablemente las proyecciones de Colombia se revisen a la baja en el transcurso del año, tornando irreal el incremento esperado del recaudo tributario.

Por último, los fallos a las demandas de inconstitucionalidad de la Ley de Financiamiento pueden agravar los problemas fiscales del gobierno.

2020: La espada de Damocles

Varios analistas calculan que la Ley de Financiamiento acentúa la tendencia descendente de los ingresos del Gobierno Central. Según Anif, en 2020 la Ley genera un faltante de 0,1% del PIB, que seguirá aumentando hasta el 0,5% en 2022 (cuadro 1). Para Fedesarrollo, el déficit fiscal estimado en 2020 es de -3,2% del PIB, cuando el proyectado en la regla fiscal es de -2,2%, y seguirá ampliándose hasta generar una brecha de casi dos puntos del PIB en 2022 (gráfico 1).

El interrogante es cómo se financiará el 2020. Lo más viable sería presentar una ley de presupuesto con menor gasto, es decir, con mayor austeridad. Esa sería una condición necesaria para no tener que tramitar una reforma tributaria este año y postergarla hasta el entrante.

El problema adicional es que las calificadoras están muy pendientes de lo que pasa con las finanzas públicas. Moody’s destacó la incapacidad para superar las rigideces fiscales estructurales y su preocupación porque afectan la capacidad de respuesta del gobierno a choques externos y dificultan el cumplimiento de la regla fiscal. Fitch se sumó a esta última posición y considera poco probable el cumplimiento de la meta de déficit de 2020.

No patear la pelota

Es evidente que Colombia debe solucionar pronto su problema fiscal. El margen de maniobra se cerró, está en riesgo la calificación de los bonos soberanos y ya no se puede seguir pateando la pelota hacia adelante.

El círculo vicioso en que cayó el país, de hacer reformas tributarias cada dos años sin que se logre una que sea realmente estructural, tiene graves consecuencias que es necesario poner a la vista: hay inversionistas extranjeros que prefieren no venir a un país con tan alta inestabilidad en las reglas de juego de la tributación; la política fiscal perdió su potencial redistributivo y seguimos con una de las peores distribuciones del ingreso del mundo; los subsidios están mal focalizados y perpetúan la informalidad; los impuestos territoriales siguen sin espacio para una reforma que también es urgente; y, finalmente, le seguimos dando largas a la reforma pensional, mientras el 80% de las personas en edad de jubilación no tiene acceso a una pensión.

Solo cabe esperar que la próxima reforma sí logre ser estructural.

Trump, Duque, opio y coca

Publicado en Portafolio el viernes 26 de abril de 2019

Los regaños del presidente Trump al presidente Duque por el crecimiento de las “exportaciones” colombianas de cocaína a los Estados Unidos, me trajeron a la memoria el libro “Pequeñas crónicas”, del historiador italiano Carlo Cipolla. 

Narra Cipolla que en pleno auge del mercantilismo Gran Bretaña y los Países Bajos tenían una balanza comercial negativa con China, pues mientras esta nación les vendía sedas, porcelanas y té, no compraba mayor cosa a los europeos.

Así como Peter Navarro le dice al oído a Trump que el déficit comercial empobrece a los Estados Unidos, los políticos y la opinión pública criticaban con el mismo argumento a la Compañía Holandesa de las Indias Orientales y a la Compañía Británica de las Indias Orientales. Para solucionar el “problema”, estas compañías diseñaron un plan diabólico: comenzaron a producir opio en la India para exportarlo a China, país que ya tenía graves problemas con el consumo de ese estupefaciente.

Como China expidió un bando imperial prohibiendo la importación y el consumo de opio, las compañías holandesa y británica se hicieron a un lado oficialmente, pero siguieron manejando el negocio mediante mercaderes que eran obligados a comprarles la droga e introducirla de contrabando al mercado chino. A ellos se sumaron desde 1820 los norteamericanos traficando opio turco.

Cipolla destaca tres consecuencias de la diabólica idea: el creciente número de chinos enviciados por el consumo de opio, la rampante corrupción de burócratas amangualados con los contrabandistas y el deterioro de la balanza comercial de China.

Surgieron en China dos propuestas para afrontar el problema: Una proponía legalizar el comercio de opio y otra abogaba por apelar a la represión. Según los defensores de la primera opción, “la legalización del comercio del opio haría disminuir el precio de la droga y, por tanto, eliminaría los grandes beneficios de los traficantes; además anularía la causa de la extendida corrupción en la burocracia”.

El emperador optó por la segunda; ordenó acabar el tráfico del estupefaciente, estableció la pena de muerte al comercio y distribución del opio, se confiscaron grandes cantidades de droga y se impuso arresto domiciliario a los mercaderes extranjeros. En respuesta, las tropas inglesas desembarcaron en China en 1840 para defender los intereses de los traficantes angloamericanos, iniciando la primera guerra del opio; los chinos fueron derrotados, les impusieron el libre comercio y se reactivó el tráfico de la droga.

Con la cocaína hay una disyuntiva similar. Ante el desaforado consumo en las economías desarrolladas, las políticas de represión impuestas a los países productores fracasan. Según la Unodoc, Estados Unidos tiene el segundo nivel más alto del mundo de prevalencia en el consumo de marihuana y cocaína en la población entre 15 y 64 años (17,0% y 2,4%, respectivamente) y la tendencia es ascendente. La misma fuente muestra que las capturas de cargamentos del alcaloide son consistentemente superiores en Colombia que en Estados Unidos.

Así como los chinos hubieran podido evitar las guerras del opio legalizando su comercio, actualmente se podrían suprimir los enormes costos económicos, sociales, ambientales y de seguridad adoptando esa política para la cocaína. En lugar de andar regañando a medio mundo, Trump debería repasar la historia de la prohibición del alcohol en Estados Unidos y las bondades de su eliminación.