Publicada en la revista Misión Pyme, Edición 89, febrero-marzo de 2016
El panorama de la economía colombiana en 2016 preserva varios de los factores que generaron incertidumbre en 2015 y debilitaron su dinámica de crecimiento.
La economía mundial registra problemas de crecimiento y en el frente interno algunas variables clave han sido impactadas por los choques externos. No obstante, hay sectores que contribuirán a amortiguar los efectos adversos y harán que la economía colombiana siga registrando crecimientos aceptables.
Economía mundial complicada
Si bien las proyecciones del FMI para 2016 apuntan a una ligera recuperación del crecimiento mundial con relación al de 2015 (3.6% vs. 3.1%), es altamente probable que en los primeros meses se revisen a la baja.
Cada vez gana más fuerza la hipótesis del estancamiento secular, planteada por Larry Summers. Eso explicaría que en un escenario de políticas monetarias heterodoxas, con inflación baja y tasas de interés cercanas a cero, el crecimiento de las economías desarrolladas siga siendo inferior al registrado antes de la crisis mundial.
El choque petrolero golpeó fuertemente a las economías exportadoras, pero, contrario a lo esperado, no impulsó el crecimiento del PIB global. El mundo está viviendo una silenciosa guerra del petróleo, en la que la producción crece o se reduce muy poco, la demanda está frenada y los inventarios aumentan. En ese escenario, se espera que en 2016 los precios del petróleo se mantengan en el rango entre US$30 y US$50, con alta volatilidad.
Se esperaba que la apreciación del dólar, por el choque petrolero y el cambio en la posición de la política monetaria de Estados Unidos, permitiera a las demás economías un repunte de sus exportaciones. Esto no ocurrió ni en las economías desarrolladas ni en las emergentes. Por el contrario, el valor del comercio mundial está cayendo a ritmos de 12% anual, lo que evidencia el debilitamiento de la demanda agregada en la mayor parte de los países.
Estos elementos indican que en 2016 el comercio internacional no será el motor del crecimiento que fue hasta el comienzo de la crisis mundial de 2008-2009. De esta forma, en el crecimiento del PIB de la mayor parte de las economías pesará más la dinámica de su demanda interna.
Colombia no es ajena a ese entorno. La alta dependencia de las exportaciones y de los ingresos del gobierno central de los minero-energéticos, está pasando su cuenta de cobro. La balanza comercial registró en 2015 un déficit sin precedentes, el déficit en cuenta corriente aumentó hasta 6.5% del PIB, el más alto en lo corrido del siglo, y el déficit fiscal se proyectó al 3.0% del PIB, alejándose del déficit estructural proyectado de 2.2%.
¿Qué viene para Colombia en el 2016?
Con el escenario internacional descrito, es claro que las cuentas de comercio exterior seguirán con saldo en rojo, pero la magnitud del déficit puede ser menor al del 2015.
Si los precios del petróleo se mueven en el rango señalado y el volumen exportado no decrece, su impacto negativo en las exportaciones será menor. Con relación a las exportaciones no minero-energéticas, el esperado repunte seguirá dependiendo de la reactivación de la demanda agregada mundial.
De esta forma, la reducción del déficit comercial se dará por una mayor contracción de las importaciones y una menor caída o un ligero repunte de las exportaciones. El Ministerio de Hacienda proyecta que las exportaciones en 2016 se contraerán en 2.6% anual, mientras que las importaciones caerán en 5.6%; esto, sumado al aumento de ingresos por actividades como el turismo, permite proyectar un déficit en cuenta corriente de 5.8% del PIB.
En materia fiscal, el gobierno proyecta un déficit de 3.6% del PIB, ampliando la brecha con relación al déficit estructural (2.1%). Esto es consecuencia de la práctica desaparición de la renta petrolera por efecto de los precios internacionales; la renta pasó del 3.3% del PIB en 2013 al 0.3% en 2016, con una caída de más de $20 billones entre los dos años.
Aun cuando el déficit es compatible con la Ley de Regla Fiscal, el cierre de la brecha impone un reto para las finanzas públicas, por las restricciones para bajar los gastos de funcionamiento y por la reducción de algunos impuestos en los próximos años, como quedó establecido en la reforma tributaria de 2014.
En ese contexto, la anunciada reforma tributaria de 2016 debe cumplir simultáneamente con los objetivos de reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas, avanzar en la recomposición estructural de los ingresos tributarios y generar mayor recaudo para el Gobierno. Pero también es necesario que se implementen las reformas necesarias para flexibilizar el gasto de funcionamiento y hacer grandes esfuerzos para disminuir la evasión y la elusión.
Puesto que la inflación está desbordada y, como lo reconoce la propia autoridad monetaria, en 2016 su nivel se mantendrá por encima del rango meta (2% al 4%), se espera que la tasa de intervención del Banco de la República siga aumentando.
Por lo tanto, ni el frente externo, ni la política fiscal, ni la política monetaria tienen margen de maniobra para impulsar la demanda agregada. Quedan por fortuna algunas variables sobre las que descansará la tarea de amortiguar los efectos adversos y mantener el crecimiento de la economía en niveles positivos.
Esas variables son las obras de infraestructura, los subsidios a la vivienda de clase media y el repunte de la actividad industrial, por la demanda del sector de construcción y por la actividad de refinación de petróleo (Reficar).
En síntesis, 2016 será un año de grandes retos para la economía colombiana. El débil mercado mundial, los ajustes en las finanzas públicas y la política antiinflacionaria tienden a frenar el crecimiento. Cabe esperar que ese impacto sea compensado por la construcción y la industria, para alcanzar la meta de crecimiento de 3.2% establecida por el Gobierno o, al menos, el 2.6% proyectado por los analistas privados.
Tasa efectiva de tributación: el objetivo de la reforma tributaria del 2016
miércoles, 24 de febrero de 2016
Publicado en la Revista de Fasecolda No. 162, febrero de 2016
El año 2016 llega con la certeza de una nueva reforma tributaria que, según el ministro de Hacienda, podría ser presentada por el Gobierno a consideración del Congreso en el mes de marzo [el Gobierno anunció que la presentará en el segundo semestre]. Un gran interrogante genera ese hecho: ¿Primará una orientación fiscalista, o se logrará algún avance en la anhelada reforma estructural de las finanzas del Estado?
El riesgo fiscalista surge del notorio deterioro de las finanzas públicas como consecuencia del choque petrolero, que puso al Gobierno contra las cuerdas. El déficit fiscal se alejó de la ruta del déficit estructural definido en la Ley de la Regla Fiscal, por lo que el Gobierno se vio forzado a crecer el endeudamiento público y a poner en marcha un plan de austeridad en el que se está sacrificando esencialmente la inversión.
La esperanza de la reforma estructural proviene del compromiso que asumió el Gobierno durante el trámite de la última reforma tributaria; la base para ella serían los estudios elaborados por la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Colombiano, creada mediante el artículo 44 de la Ley 1739 de 2014.
Dado que la caída de los ingresos tiene carácter estructural (Avendaño, 2015), es necesario un ajuste tanto por el lado del gasto como por el de los ingresos. En ese contexto, el objetivo de la reforma tributaria debería fijarse en el recaudo que el Gobierno requiere para acomodarse a la nueva realidad de menor gasto, a la recomposición de las fuentes tributarias y a la reducción de la tasa efectiva de tributación de las empresas.
Con relación a la tasa efectiva de tributación empresarial, la percepción general es que su nivel es muy alto e impacta negativamente la competitividad. Esto se comprueba en la última edición del Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial (Schwab, 2015); los empresarios manifestaron que la tasa de impuestos es el principal problema que afecta el entorno de los negocios en el país, lo que contrasta con el informe del año anterior, en el que esta variable fue reportada en el sexto lugar (Schwab, 2014).
De esta forma, es claro que la reforma que se avecina no tiene margen para aumentar el recaudo mediante incrementos en las tarifas aplicadas a las empresas. Por el contrario, es crucial su reducción y la sustitución por otras fuentes, como la que el Gobierno ha sugerido sobre las entidades sin ánimo de lucro, o la mayor contribución de las personas naturales.
Aun cuando hay acuerdo en la percepción sobre las altas tasas efectivas de tributación empresarial en Colombia, no hay una medición única en los análisis recientes.
En este artículo se muestra por qué es importante la reducción de la tasa efectiva de tributación, para lo cual se parte de hacer precisión sobre el concepto, se revisan los estudios recientes que la han medido para Colombia, se hace una comparación internacional y se sugiere un rango como objetivo para reducir los problemas de competitividad que representa la elevada carga tributaria para las empresas.
Tasa efectiva de tributación
La tasa efectiva de tributación se define como el cociente entre los impuestos pagados por una empresa y sus utilidades antes de impuestos y beneficios tributarios.
Esta definición parte del principio de que las empresas no solo pagan impuestos del orden nacional, sino también departamental y municipal; de igual forma, también pueden beneficiarse de exenciones o de incentivos de diversa índole regional.
Si bien el concepto es sencillo, plantea dificultades cuando se trata de hacer una medición real. En el numerador es complejo incluir la totalidad de los impuestos y contribuciones territoriales; según Quiñones Cruz (2015; p. 32) actualmente hay 101 tributos territoriales, entre los cuales se incluyen 28 impuestos y 84 estampillas.
En el denominador, el concepto contable de utilidad antes de impuestos ya está afectado por el pago de diversas contribuciones e impuestos. Como señala Ávila (2015, p. 6) “este agregado ya ha deducido las contribuciones a la seguridad social, los aportes parafiscales, los impuestos predial y de industria y comercio, el 50% del gravamen a los movimientos financieros y en algunos casos el 40% ó 30% de la inversión en activos fijos productivos, de conformidad con los contratos de estabilidad jurídica vigentes”. Adicionalmente, la situación de las empresas que arrojan pérdidas plantea interrogantes respecto a su inclusión o exclusión en los ejercicios de cálculo.
Estas son algunas de las fuentes de discrepancia en las mediciones que han hecho los analistas en el periodo reciente. A ellas hay que sumar las relacionadas con la metodología empleada para la recopilación de la información. Aun así, la tasa efectiva de tributación sigue siendo un buen indicador de la carga de impuestos que soportan las empresas y, cuando la metodología lo permite, se pueden hacer comparaciones con otros países, para colegir los efectos en la competitividad internacional del sector productivo.
Medición con encuesta
La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (Andi) aplicó en 2014 una encuesta entre sus afiliados, con el objetivo de calcular la tasa efectiva de tributación; abarcó empresas de todos los sectores, regiones y tamaños. La respondieron 253 empresas que reportaron sus pagos de impuestos tanto directos como indirectos por los siguientes conceptos:
Los resultados indican que la tasa efectiva de tributación fue en promedio para el año 2013 de 68.1% y, al excluir los pagos de seguridad social y parafiscales, de 64.9%. Se registró una amplia dispersión sectorial, con una tasa mínima de 42.9% para el sector de electricidad y una máxima de 77.2% para la industria (gráfico 1). Sin pagos de seguridad social y parafiscales, la mínima correspondió a otros servicios (33.4%) y la máxima al resto de sectores y a la industria (72.7% y 72.4%, respectivamente).
Estos resultados son importantes porque reflejan la carga tributaria en empresas que cumplen con sus obligaciones con los fiscos de los niveles nacional, departamental y municipal. Sin embargo, podrían estar subestimando el valor real, al calcular la tasa efectiva tomando en el cociente las utilidades antes de impuestos, pues varios de los gravámenes reportados ya están pagos al llegar a ese concepto.
Medición con declaraciones de renta y balances
El estudio de Gómez y Steiner (2014) se basó en los balances y estados de resultados de 2013 reportados por las empresas a la Superintendencia de Sociedades y/o a la Superintendencia Financiera. Después de aplicar diferentes filtros, realizaron los cálculos con 17.263 empresas; entre los filtros destaca el de tener valores positivos en las siguientes variables: utilidades antes de impuestos, patrimonio y pago declarado de impuesto de renta.
Los datos de impuestos fueron tomados de las cuentas del PUC correspondientes a impuesto de renta y otros impuestos. A ellos sumaron las contribuciones relacionadas con la nómina, estimados como el 36.6% de los gastos en sueldos. Adicionalmente calcularon un “complemento” que recoge otros impuestos no registrados en otras cuentas específicas del PUC, como son el gravamen a los movimientos financieros y el de patrimonio; los autores reconocen que este cálculo puede sobrestimar el pago de impuestos, al incluir otros gastos que no se pudieron desagregar (Gómez y Steiner; 2014, p. 7).
Los resultados son presentados como un rango, por el problema que genera el cálculo del “complemento”. En promedio, la tasa efectiva de tributación está entre 52.2% y 59.6%. Pero al diferenciarla por tamaños de empresas, se evidencia un sesgo de la tributación contra las pequeñas empresas (gráfico 2); como los autores presentan los diferentes componentes de impuestos, se comprueba que las principales diferencias en las tasas efectivas de tributación por tamaño de empresa surgen del “resto de impuestos” (que incluye los impuestos de industria y comercio, timbre, propiedad raíz, y valorización, entre otros) y de las “contribuciones”.
Una conclusión muy importante que derivan Gómez y Steiner (2014; p. 8) es la relación entre la altísima tasa efectiva de tributación de las empresas pequeñas y la persistencia de la informalidad, que a su vez repercute en la competitividad y el potencial de crecimiento.
El estudio de Ávila (2015) toma como fuente de información las declaraciones de renta del universo de empresas, e incluye los siguientes impuestos para el año gravable 2013:
A diferencia del estudio de Gómez y Steiner (2014) y de la encuesta de la ANDI (2014), el análisis de Ávila incluye en sus cálculos las empresas que arrojaron pérdidas. Adicionalmente, tiene en cuenta que en la utilidad antes de impuestos ya se han pagado algunos impuestos; por esta razón, toma las utilidades netas del conjunto de empresas. La estimación de la utilidad neta es el resultado de la renta líquida menos la pérdida de renta líquida más las deducciones de origen fiscal que modifican las utilidades empresariales (Ávila, 2015, p. 13). El resultado obtenido es una tasa efectiva de tributación de 61% como promedio para el total de empresas (gráfico 3); 37 puntos porcentuales corresponden a impuestos nacionales, 14 a las contribuciones de la seguridad social, 7 impuestos locales y 4 a los aportes parafiscales (Ávila, 2015, p. 14).
Ávila (2015) presenta una conclusión sorprendente relacionada con el impacto de la evasión en la tasa efectiva de tributación:
Este argumento es muy discutible. De acuerdo con las estimaciones del Banco Mundial, para una empresa hipotética de tamaño mediano a la que se le aplican todos los tributos, deducciones y exenciones establecidos en el estatuto tributario de Colombia, la tasa efectiva de tributación es del 69.7% (World Bank, 2015). Se da por hecho que el Banco Mundial no incluye la evasión o la elusión de impuestos en sus cálculos. Pero el argumento de Ávila (2015) da pie para presumir lo contrario; esto es, que en efecto las elevadas tasas efectivas de tributación inducen a la evasión y a la informalidad, como explícitamente lo sugieren Gómez y Steiner (2014). Esto implica que si la tasa efectiva de tributación se reduce, también podría descender la evasión, la elusión y la informalidad.
Medición con empresas hipotéticas
El Doing Business del Banco Mundial realiza anualmente una medición de la carga de impuestos de las empresas de 189 países. Para ello se fundamenta en una empresa hipotética de tamaño mediano del sector industrial o comercial; creada en 2013 como sociedad limitada en la mayor ciudad del país y no recibe incentivos a la inversión. Se adoptan supuestos sobre los socios, el número de empleados, los activos, la facturación, distribución de beneficios, margen de utilidad, etc. (World Bank, 2015, p. 145).
El ejercicio incluye todos los impuestos y contribuciones relevantes a nivel nacional, regional y local. Entre ellos incluye:
La tasa de impuesto total es medida como el coeficiente entre el total de impuestos pagados desde el segundo año de operación de la empresa y las utilidades obtenidas; el total de impuestos es neto de las deducciones y exenciones que correspondan.
El informe más reciente estimó en 69.7% la tasa efectiva de tributación de Colombia (World Bank, 2015, p. 195). Esa tasa es la décima más alta entre el total de países incluidos en el estudio.
Cabe anotar que la tasa registrada el año anterior era mayor (75.4%), y se ubicaba como la sexta más alta del mundo; la mejora en la posición se debe al efecto de la eliminación de los parafiscales del Sena y el ICBF con la reforma tributaria de 2012. Sin embargo, no hay una tendencia a mejorar, pues la reforma tributaria de 2014 siguió aumentando la carga tributaria de las empresas. A esa conclusión llegan Gómez y Steiner (2014, p. 13): “Para las empresas medianas y grandes, la reforma tributaria propuesta dispara las tarifas efectivas de tributación. A pesar de que el impuesto a la riqueza se va reduciendo año a año, el incremento de la sobretasa al CREE compensa y rebasa el recaudo hecho por esta nueva forma de impuesto al patrimonio”.
Comparación internacional
Las metodologías implementadas en los estudios de la ANDI (2014), Gómez y Steiner (2014) y Ávila (2015) no permiten una comparación directa con otros países.
No obstante, Gómez y Steiner (2014) hicieron un ejercicio con una metodología diferente, acercándose a la usada por el Banco Mundial, para comparar la carga tributaria de Colombia con la de los socios de la Alianza del Pacífico. Para el efecto, definieron las características de una empresa prototipo de tamaño mediano a la cual le aplicaron la regulación tributaria de cada país; para el caso colombiano tomaron la estructura tributaria con los impactos estimados de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014].
Los resultados comprueban que en las empresas de Colombia la tasa efectiva de tributación de las empresas medianas es la más alta entre los cuatro países. Al ampliar el ejercicio para otros tamaños de empresas, también se comprueba que es la mayor tasa efectiva de tributación (gráfico 4).
Las estimaciones del Banco Mundial son comparables porque tienen una metodología común. Como ya se indicó la tasa efectiva de tributación de Colombia es una de las más altas del mundo. Con el fin de tener una referencia de cuál debería ser una tasa objetivo para el país, se tomaron varios países de la región, dos de Asia y el promedio de la OCDE. El gráfico 5 muestra la gran diferencia que hay entre Colombia y esas economías con las que compite en los mercados internacionales.
Al hacer la comparación con México, el principal aporte a la diferencia proviene de los impuestos municipales y el gravamen a los movimientos financieros (GMF) en Colombia. Con Perú, las diferencias más notables están en la seguridad social, los impuestos municipales y el GMF. Con Ecuador, surgen del impuesto de renta y los impuestos ya mencionados.
A partir de la distribución de países por la tasa efectiva de tributación que se presenta en el gráfico 6, sería deseable que Colombia se ubicara en el rango de tasas entre mayor o igual a 30% y menor a 40%, que es donde se encuentra la mayor parte de las economías. En este rango están países como Vietnam, El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, Paraguay, Taiwán, Corea, Ecuador e Israel, entre otras.
Pero se podría plantear un proceso gradual, en el que en una primera etapa el objetivo fuera moverse hacia el rango entre mayor o igual a 40% y menor a 50%; ahí se encuentran economías como Malasia, Turquía, Uruguay, República Dominicana, Filipinas, Honduras y Rusia, entre otros. Lamentablemente, por los efectos de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014], volverá a moverse al rango de mayor o igual a 70%, en el cual estuvo el año anterior.
Comentarios finales
Todos los estudios recientes verifican que Colombia tiene una tasa efectiva de tributación muy alta, que se ubica por encima del 50%.
En todos los estudios, con la excepción del de Ávila (2015), hay una posible sobrestimación de la carga tributaria, al utilizar en el cociente las utilidades después de impuestos.
El estudio de Ávila (2015) tiene la ventaja de tener acceso a las declaraciones de renta de las empresas, pero hay una posible subestimación en los resultados por no incluir sino unos pocos gravámenes departamentales y municipales que, como lo muestra la medición del Banco Mundial, tienen un impacto elevado en la tasa efectiva de tributación.
Pero, por otra parte, en ese estudio también puede haber una sobrestimación de los resultados al incluir las empresas que registraron pérdidas. Aun cuando el tema es complejo, si el objetivo es medir la forma en que los múltiples tributos inciden en la carga tributaria de las empresas, no tiene mucho sentido incluirlas, pues de todos modos hay varios gravámenes que debe pagar la empresa independientemente de su estado de resultados. Como las utilidades netas son menores para el conjunto de empresas al tener en cuenta las pérdidas, el cociente resultante tiende a ser mayor.
Las diversas metodologías reseñadas no permiten la comparación internacional, con excepción de la diseñada por el Banco Mundial, pues está construida sobre bases homogéneas. También tiene la ventaja de ofrecer una serie que permite ver la evolución de la carga tributaria.
Para la reforma tributaria que viene, el Gobierno debería fijar entre sus objetivos reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas, en una primera etapa a un rango entre 40% y 50%, con una mira en el largo plazo de ubicarla entre 30% y 40%.
La reducción de la carga tributaria es esencial por tres razones básicas: 1. Restablecer la competitividad perdida frente a competidores internacionales que tienen menor tasa efectiva de tributación. 2. Reducir la evasión y la elusión. 3. Coadyuvar al propósito de reducir la informalidad, que es un lastre para la productividad del país.
Bibliografía
Andi (2014). “Encuesta tasa tributaria efectiva 2014: ¿Cuánto pagan las empresas colombianas en impuestos?”. Gerencia de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Disponible en: http://www.andi.com.co/SalPren/Documents/Encuesta%20tasa%20tributaria%20efectiva%202014.pdf.
Avendaño, H. (26 de octubre de 2015). “La reforma estructural ya comenzó”. Portafolio. Disponible en: http://articuloshernanavendano.blogspot.com.co/2015/10/la-reforma-estructural-ya-comenzo.html.
Ávila, J. (2015). “Tarifas efectivas promedio de las personas jurídicas. Año 2013”. DIAN, Documento Web No. 058, septiembre.
Gómez, H.J. y Steiner, R. (2014). “La reforma tributaria y su impacto sobre la tasa efectiva de tributación de las firmas en Colombia”. Fedesarrollo, diciembre.
Quiñones Cruz Abogados (2015). “Tributación territorial en Colombia”. Documento no publicado.
Schwab, K. (Ed.) (2015). The Global Competitiveness Report 2015–2016. World Economic Forum, Geneva.
Schwab, K. (Ed.) (2014). The Global Competitiveness Report 2014–2015. World Economic Forum, Geneva.
World Bank (2015). Doing Business 2016. Measuring Regulatory Quality and Efficiency. The World Bank Group. Washington.
El año 2016 llega con la certeza de una nueva reforma tributaria que, según el ministro de Hacienda, podría ser presentada por el Gobierno a consideración del Congreso en el mes de marzo [el Gobierno anunció que la presentará en el segundo semestre]. Un gran interrogante genera ese hecho: ¿Primará una orientación fiscalista, o se logrará algún avance en la anhelada reforma estructural de las finanzas del Estado?
El riesgo fiscalista surge del notorio deterioro de las finanzas públicas como consecuencia del choque petrolero, que puso al Gobierno contra las cuerdas. El déficit fiscal se alejó de la ruta del déficit estructural definido en la Ley de la Regla Fiscal, por lo que el Gobierno se vio forzado a crecer el endeudamiento público y a poner en marcha un plan de austeridad en el que se está sacrificando esencialmente la inversión.
La esperanza de la reforma estructural proviene del compromiso que asumió el Gobierno durante el trámite de la última reforma tributaria; la base para ella serían los estudios elaborados por la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Colombiano, creada mediante el artículo 44 de la Ley 1739 de 2014.
Dado que la caída de los ingresos tiene carácter estructural (Avendaño, 2015), es necesario un ajuste tanto por el lado del gasto como por el de los ingresos. En ese contexto, el objetivo de la reforma tributaria debería fijarse en el recaudo que el Gobierno requiere para acomodarse a la nueva realidad de menor gasto, a la recomposición de las fuentes tributarias y a la reducción de la tasa efectiva de tributación de las empresas.
Con relación a la tasa efectiva de tributación empresarial, la percepción general es que su nivel es muy alto e impacta negativamente la competitividad. Esto se comprueba en la última edición del Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial (Schwab, 2015); los empresarios manifestaron que la tasa de impuestos es el principal problema que afecta el entorno de los negocios en el país, lo que contrasta con el informe del año anterior, en el que esta variable fue reportada en el sexto lugar (Schwab, 2014).
De esta forma, es claro que la reforma que se avecina no tiene margen para aumentar el recaudo mediante incrementos en las tarifas aplicadas a las empresas. Por el contrario, es crucial su reducción y la sustitución por otras fuentes, como la que el Gobierno ha sugerido sobre las entidades sin ánimo de lucro, o la mayor contribución de las personas naturales.
Aun cuando hay acuerdo en la percepción sobre las altas tasas efectivas de tributación empresarial en Colombia, no hay una medición única en los análisis recientes.
En este artículo se muestra por qué es importante la reducción de la tasa efectiva de tributación, para lo cual se parte de hacer precisión sobre el concepto, se revisan los estudios recientes que la han medido para Colombia, se hace una comparación internacional y se sugiere un rango como objetivo para reducir los problemas de competitividad que representa la elevada carga tributaria para las empresas.
Tasa efectiva de tributación
La tasa efectiva de tributación se define como el cociente entre los impuestos pagados por una empresa y sus utilidades antes de impuestos y beneficios tributarios.
Esta definición parte del principio de que las empresas no solo pagan impuestos del orden nacional, sino también departamental y municipal; de igual forma, también pueden beneficiarse de exenciones o de incentivos de diversa índole regional.
Si bien el concepto es sencillo, plantea dificultades cuando se trata de hacer una medición real. En el numerador es complejo incluir la totalidad de los impuestos y contribuciones territoriales; según Quiñones Cruz (2015; p. 32) actualmente hay 101 tributos territoriales, entre los cuales se incluyen 28 impuestos y 84 estampillas.
En el denominador, el concepto contable de utilidad antes de impuestos ya está afectado por el pago de diversas contribuciones e impuestos. Como señala Ávila (2015, p. 6) “este agregado ya ha deducido las contribuciones a la seguridad social, los aportes parafiscales, los impuestos predial y de industria y comercio, el 50% del gravamen a los movimientos financieros y en algunos casos el 40% ó 30% de la inversión en activos fijos productivos, de conformidad con los contratos de estabilidad jurídica vigentes”. Adicionalmente, la situación de las empresas que arrojan pérdidas plantea interrogantes respecto a su inclusión o exclusión en los ejercicios de cálculo.
Estas son algunas de las fuentes de discrepancia en las mediciones que han hecho los analistas en el periodo reciente. A ellas hay que sumar las relacionadas con la metodología empleada para la recopilación de la información. Aun así, la tasa efectiva de tributación sigue siendo un buen indicador de la carga de impuestos que soportan las empresas y, cuando la metodología lo permite, se pueden hacer comparaciones con otros países, para colegir los efectos en la competitividad internacional del sector productivo.
Medición con encuesta
La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (Andi) aplicó en 2014 una encuesta entre sus afiliados, con el objetivo de calcular la tasa efectiva de tributación; abarcó empresas de todos los sectores, regiones y tamaños. La respondieron 253 empresas que reportaron sus pagos de impuestos tanto directos como indirectos por los siguientes conceptos:
En impuestos nacionales se incluyó el impuesto neto de renta, el valor causado de CREE, el impuesto de ganancias ocasionales, el total de IVA que constituye costo o gasto, el IVA sobre activos fijos, la cuota del año 2013 del impuesto al patrimonio, los aranceles en importaciones de inventarios, el gravamen a los movimientos financieros, las regalías y compensaciones, el impuesto al consumo nacional, el impuesto a la gasolina y al ACPM (se tuvo en cuenta que el 35% es descontable de IVA), el impuesto de registro y la contribución a las Superintendencias.
En los gravámenes regionales se incluyó el impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros, la contribución de valorización, el impuesto predial, el impuesto al consumo territorial cuando es asumido por la empresa, los impuestos por publicidad exterior visual, el alumbrado público, estampillas y vehículos.
También se tuvieron en cuenta los impuestos específicos del sector, si estos son asumidos por el contribuyente; los pagos a cargo de la empresa por seguridad social y por parafiscales y por último, se dejó un renglón para otros impuestos (ANDI, 2014).
Los resultados indican que la tasa efectiva de tributación fue en promedio para el año 2013 de 68.1% y, al excluir los pagos de seguridad social y parafiscales, de 64.9%. Se registró una amplia dispersión sectorial, con una tasa mínima de 42.9% para el sector de electricidad y una máxima de 77.2% para la industria (gráfico 1). Sin pagos de seguridad social y parafiscales, la mínima correspondió a otros servicios (33.4%) y la máxima al resto de sectores y a la industria (72.7% y 72.4%, respectivamente).
Estos resultados son importantes porque reflejan la carga tributaria en empresas que cumplen con sus obligaciones con los fiscos de los niveles nacional, departamental y municipal. Sin embargo, podrían estar subestimando el valor real, al calcular la tasa efectiva tomando en el cociente las utilidades antes de impuestos, pues varios de los gravámenes reportados ya están pagos al llegar a ese concepto.
Medición con declaraciones de renta y balances
El estudio de Gómez y Steiner (2014) se basó en los balances y estados de resultados de 2013 reportados por las empresas a la Superintendencia de Sociedades y/o a la Superintendencia Financiera. Después de aplicar diferentes filtros, realizaron los cálculos con 17.263 empresas; entre los filtros destaca el de tener valores positivos en las siguientes variables: utilidades antes de impuestos, patrimonio y pago declarado de impuesto de renta.
Los datos de impuestos fueron tomados de las cuentas del PUC correspondientes a impuesto de renta y otros impuestos. A ellos sumaron las contribuciones relacionadas con la nómina, estimados como el 36.6% de los gastos en sueldos. Adicionalmente calcularon un “complemento” que recoge otros impuestos no registrados en otras cuentas específicas del PUC, como son el gravamen a los movimientos financieros y el de patrimonio; los autores reconocen que este cálculo puede sobrestimar el pago de impuestos, al incluir otros gastos que no se pudieron desagregar (Gómez y Steiner; 2014, p. 7).
Los resultados son presentados como un rango, por el problema que genera el cálculo del “complemento”. En promedio, la tasa efectiva de tributación está entre 52.2% y 59.6%. Pero al diferenciarla por tamaños de empresas, se evidencia un sesgo de la tributación contra las pequeñas empresas (gráfico 2); como los autores presentan los diferentes componentes de impuestos, se comprueba que las principales diferencias en las tasas efectivas de tributación por tamaño de empresa surgen del “resto de impuestos” (que incluye los impuestos de industria y comercio, timbre, propiedad raíz, y valorización, entre otros) y de las “contribuciones”.
Una conclusión muy importante que derivan Gómez y Steiner (2014; p. 8) es la relación entre la altísima tasa efectiva de tributación de las empresas pequeñas y la persistencia de la informalidad, que a su vez repercute en la competitividad y el potencial de crecimiento.
El estudio de Ávila (2015) toma como fuente de información las declaraciones de renta del universo de empresas, e incluye los siguientes impuestos para el año gravable 2013:
Impuesto de renta, CREE, impuesto de patrimonio, Gravamen a los Movimientos Financieros (4*1000), IVA no deducible a los bienes de capital, impuesto predial, impuesto de industria y comercio, contribuciones a la seguridad social y aportes parafiscales (p. 7).
A diferencia del estudio de Gómez y Steiner (2014) y de la encuesta de la ANDI (2014), el análisis de Ávila incluye en sus cálculos las empresas que arrojaron pérdidas. Adicionalmente, tiene en cuenta que en la utilidad antes de impuestos ya se han pagado algunos impuestos; por esta razón, toma las utilidades netas del conjunto de empresas. La estimación de la utilidad neta es el resultado de la renta líquida menos la pérdida de renta líquida más las deducciones de origen fiscal que modifican las utilidades empresariales (Ávila, 2015, p. 13). El resultado obtenido es una tasa efectiva de tributación de 61% como promedio para el total de empresas (gráfico 3); 37 puntos porcentuales corresponden a impuestos nacionales, 14 a las contribuciones de la seguridad social, 7 impuestos locales y 4 a los aportes parafiscales (Ávila, 2015, p. 14).
Ávila (2015) presenta una conclusión sorprendente relacionada con el impacto de la evasión en la tasa efectiva de tributación:
Estos cálculos asumen que las utilidades declaradas están libres de evasión. Sin embargo, la evasión se convierte en un vehículo para reducir las tarifas efectivas. Así por ejemplo, si la tasa de evasión promedio de la economía fuera del 30%, la tasa promedio efectiva general ya no sería del 61% sino del 43% (p. 20).
Este argumento es muy discutible. De acuerdo con las estimaciones del Banco Mundial, para una empresa hipotética de tamaño mediano a la que se le aplican todos los tributos, deducciones y exenciones establecidos en el estatuto tributario de Colombia, la tasa efectiva de tributación es del 69.7% (World Bank, 2015). Se da por hecho que el Banco Mundial no incluye la evasión o la elusión de impuestos en sus cálculos. Pero el argumento de Ávila (2015) da pie para presumir lo contrario; esto es, que en efecto las elevadas tasas efectivas de tributación inducen a la evasión y a la informalidad, como explícitamente lo sugieren Gómez y Steiner (2014). Esto implica que si la tasa efectiva de tributación se reduce, también podría descender la evasión, la elusión y la informalidad.
Medición con empresas hipotéticas
El Doing Business del Banco Mundial realiza anualmente una medición de la carga de impuestos de las empresas de 189 países. Para ello se fundamenta en una empresa hipotética de tamaño mediano del sector industrial o comercial; creada en 2013 como sociedad limitada en la mayor ciudad del país y no recibe incentivos a la inversión. Se adoptan supuestos sobre los socios, el número de empleados, los activos, la facturación, distribución de beneficios, margen de utilidad, etc. (World Bank, 2015, p. 145).
El ejercicio incluye todos los impuestos y contribuciones relevantes a nivel nacional, regional y local. Entre ellos incluye:
El impuesto sobre las ganancias o el impuesto sobre los ingresos de las empresas, las contribuciones a la seguridad social e impuestos laborales correspondientes al empleador, los impuestos sobre la propiedad, sobre la transmisión de la propiedad, sobre los dividendos, sobre las ganancias de capital y sobre las transacciones financieras, así como los impuestos de recolección de residuos, de vehículos y de circulación, y otros impuestos o tasas de menor cuantía (World Bank, 2015, p. 144).
La tasa de impuesto total es medida como el coeficiente entre el total de impuestos pagados desde el segundo año de operación de la empresa y las utilidades obtenidas; el total de impuestos es neto de las deducciones y exenciones que correspondan.
El informe más reciente estimó en 69.7% la tasa efectiva de tributación de Colombia (World Bank, 2015, p. 195). Esa tasa es la décima más alta entre el total de países incluidos en el estudio.
Cabe anotar que la tasa registrada el año anterior era mayor (75.4%), y se ubicaba como la sexta más alta del mundo; la mejora en la posición se debe al efecto de la eliminación de los parafiscales del Sena y el ICBF con la reforma tributaria de 2012. Sin embargo, no hay una tendencia a mejorar, pues la reforma tributaria de 2014 siguió aumentando la carga tributaria de las empresas. A esa conclusión llegan Gómez y Steiner (2014, p. 13): “Para las empresas medianas y grandes, la reforma tributaria propuesta dispara las tarifas efectivas de tributación. A pesar de que el impuesto a la riqueza se va reduciendo año a año, el incremento de la sobretasa al CREE compensa y rebasa el recaudo hecho por esta nueva forma de impuesto al patrimonio”.
Comparación internacional
Las metodologías implementadas en los estudios de la ANDI (2014), Gómez y Steiner (2014) y Ávila (2015) no permiten una comparación directa con otros países.
No obstante, Gómez y Steiner (2014) hicieron un ejercicio con una metodología diferente, acercándose a la usada por el Banco Mundial, para comparar la carga tributaria de Colombia con la de los socios de la Alianza del Pacífico. Para el efecto, definieron las características de una empresa prototipo de tamaño mediano a la cual le aplicaron la regulación tributaria de cada país; para el caso colombiano tomaron la estructura tributaria con los impactos estimados de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014].
Los resultados comprueban que en las empresas de Colombia la tasa efectiva de tributación de las empresas medianas es la más alta entre los cuatro países. Al ampliar el ejercicio para otros tamaños de empresas, también se comprueba que es la mayor tasa efectiva de tributación (gráfico 4).
Las estimaciones del Banco Mundial son comparables porque tienen una metodología común. Como ya se indicó la tasa efectiva de tributación de Colombia es una de las más altas del mundo. Con el fin de tener una referencia de cuál debería ser una tasa objetivo para el país, se tomaron varios países de la región, dos de Asia y el promedio de la OCDE. El gráfico 5 muestra la gran diferencia que hay entre Colombia y esas economías con las que compite en los mercados internacionales.
Al hacer la comparación con México, el principal aporte a la diferencia proviene de los impuestos municipales y el gravamen a los movimientos financieros (GMF) en Colombia. Con Perú, las diferencias más notables están en la seguridad social, los impuestos municipales y el GMF. Con Ecuador, surgen del impuesto de renta y los impuestos ya mencionados.
A partir de la distribución de países por la tasa efectiva de tributación que se presenta en el gráfico 6, sería deseable que Colombia se ubicara en el rango de tasas entre mayor o igual a 30% y menor a 40%, que es donde se encuentra la mayor parte de las economías. En este rango están países como Vietnam, El Salvador, Guatemala, Panamá, Perú, Paraguay, Taiwán, Corea, Ecuador e Israel, entre otras.
Pero se podría plantear un proceso gradual, en el que en una primera etapa el objetivo fuera moverse hacia el rango entre mayor o igual a 40% y menor a 50%; ahí se encuentran economías como Malasia, Turquía, Uruguay, República Dominicana, Filipinas, Honduras y Rusia, entre otros. Lamentablemente, por los efectos de la reforma tributaria de 2013 [corrección 2014], volverá a moverse al rango de mayor o igual a 70%, en el cual estuvo el año anterior.
Comentarios finales
Todos los estudios recientes verifican que Colombia tiene una tasa efectiva de tributación muy alta, que se ubica por encima del 50%.
En todos los estudios, con la excepción del de Ávila (2015), hay una posible sobrestimación de la carga tributaria, al utilizar en el cociente las utilidades después de impuestos.
El estudio de Ávila (2015) tiene la ventaja de tener acceso a las declaraciones de renta de las empresas, pero hay una posible subestimación en los resultados por no incluir sino unos pocos gravámenes departamentales y municipales que, como lo muestra la medición del Banco Mundial, tienen un impacto elevado en la tasa efectiva de tributación.
Pero, por otra parte, en ese estudio también puede haber una sobrestimación de los resultados al incluir las empresas que registraron pérdidas. Aun cuando el tema es complejo, si el objetivo es medir la forma en que los múltiples tributos inciden en la carga tributaria de las empresas, no tiene mucho sentido incluirlas, pues de todos modos hay varios gravámenes que debe pagar la empresa independientemente de su estado de resultados. Como las utilidades netas son menores para el conjunto de empresas al tener en cuenta las pérdidas, el cociente resultante tiende a ser mayor.
Las diversas metodologías reseñadas no permiten la comparación internacional, con excepción de la diseñada por el Banco Mundial, pues está construida sobre bases homogéneas. También tiene la ventaja de ofrecer una serie que permite ver la evolución de la carga tributaria.
Para la reforma tributaria que viene, el Gobierno debería fijar entre sus objetivos reducir la tasa efectiva de tributación de las empresas, en una primera etapa a un rango entre 40% y 50%, con una mira en el largo plazo de ubicarla entre 30% y 40%.
La reducción de la carga tributaria es esencial por tres razones básicas: 1. Restablecer la competitividad perdida frente a competidores internacionales que tienen menor tasa efectiva de tributación. 2. Reducir la evasión y la elusión. 3. Coadyuvar al propósito de reducir la informalidad, que es un lastre para la productividad del país.
Bibliografía
Andi (2014). “Encuesta tasa tributaria efectiva 2014: ¿Cuánto pagan las empresas colombianas en impuestos?”. Gerencia de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Disponible en: http://www.andi.com.co/SalPren/Documents/Encuesta%20tasa%20tributaria%20efectiva%202014.pdf.
Avendaño, H. (26 de octubre de 2015). “La reforma estructural ya comenzó”. Portafolio. Disponible en: http://articuloshernanavendano.blogspot.com.co/2015/10/la-reforma-estructural-ya-comenzo.html.
Ávila, J. (2015). “Tarifas efectivas promedio de las personas jurídicas. Año 2013”. DIAN, Documento Web No. 058, septiembre.
Gómez, H.J. y Steiner, R. (2014). “La reforma tributaria y su impacto sobre la tasa efectiva de tributación de las firmas en Colombia”. Fedesarrollo, diciembre.
Quiñones Cruz Abogados (2015). “Tributación territorial en Colombia”. Documento no publicado.
Schwab, K. (Ed.) (2015). The Global Competitiveness Report 2015–2016. World Economic Forum, Geneva.
Schwab, K. (Ed.) (2014). The Global Competitiveness Report 2014–2015. World Economic Forum, Geneva.
World Bank (2015). Doing Business 2016. Measuring Regulatory Quality and Efficiency. The World Bank Group. Washington.
Brasil: ¡qué mal ejemplo!
viernes, 12 de febrero de 2016
Publicado en Portafolio el 12 de febrero de 2016
Con la flaca memoria que nos caracteriza, pocos recordarán que aquellos que vienen sosteniendo que en Colombia no hay política industrial proponían a Brasil como el ejemplo a seguir.
Aun cuando nunca lo aceptaron abiertamente, lo que en el fondo deseaban era fortalecer las políticas proteccionistas, pues esa es la base de la política industrial brasileña. Hoy, los resultados de tales políticas están a la vista. Según The Economist: “Brasil ha protegido a sus empresas de la competencia internacional. Esa es una razón por la cual, entre 41 países cuyo desempeño fue medido por la Ocde, su productividad manufacturera es la cuarta más baja”.
La economía brasileña viene enfrentando la recesión más prolongada de su historia (The Economist); la variación del PIB en el 2015 fue -3,8 por ciento y para el 2016 se proyecta en -3,5 por ciento. Aun cuando hay factores coyunturales, como la caída de los precios internacionales de los productos básicos y la depreciación del real, estos fueron acentuados por problemas de fondo, como la calidad de las políticas macroeconómicas y la corrupción que recientemente se empezó a ventilar.
En el frente fiscal hay serios problemas. El déficit fiscal aumentó de 2,0 a 10 por ciento del PIB entre el 2010 y el 2015, la deuda pública es el 70 por ciento del PIB, y su servicio alcanza al 7 por ciento del PIB. En su afán por reducir este desbalance, el gobierno viene aumentando la carga tributaria de las empresas, a costa de su competitividad.
Según el Doing Business 2016, Brasil tiene la décima primera tasa efectiva de tributación empresarial más alta del mundo (69,2 por ciento), ligeramente menor a la de Colombia (69,7 por ciento) que es la décima. Según la Ocde, el 88,4 por ciento del recaudo de impuestos directos proviene de las empresas y solo el 11,6 por ciento de las personas.
Por si fuera poco, Brasil es el país del mundo en el que los empresarios gastan más tiempo para pagar sus tributos: ¡2.600 horas/año! En comparación, la media de América Latina es 360 horas, y en Colombia, 239 horas.
La inflación está en 11,3 por ciento anual, por lo que el banco central subió la tasa de interés al 14,25 por ciento. Pero, dado que el banco no es autónomo, el ajuste de su tasa de intervención a los niveles requeridos le plantea un dilema, por sus impactos sobre el servicio de la deuda pública.
El sistema pensional es una bomba de tiempo. The Economist destaca cómo Brasil, con una población joven, gasta más recursos en pensiones (cerca del 12 por ciento del PIB) que Japón, que tiene una población más vieja y es una economía más rica. Las edades de retiro son bajas, los trabajadores públicos, los militares y los políticos pueden acumular varias pensiones y, como en Colombia, la pensión mínima es igual al salario mínimo.
Para completar ese complejo panorama macroeconómico, según The Economist, alrededor del 90 por ciento del gasto público está protegido contra los recortes, por la Constitución y las leyes.
En ese contexto, es muy complejo realizar los ajustes que la economía necesita para retornar a la senda de crecimiento que registró a comienzos del siglo. Por eso las calificadoras le quitaron el grado de inversión.
En síntesis, es evidente que Brasil no es un modelo de desarrollo económico para seguir en Colombia.
Con la flaca memoria que nos caracteriza, pocos recordarán que aquellos que vienen sosteniendo que en Colombia no hay política industrial proponían a Brasil como el ejemplo a seguir.
Aun cuando nunca lo aceptaron abiertamente, lo que en el fondo deseaban era fortalecer las políticas proteccionistas, pues esa es la base de la política industrial brasileña. Hoy, los resultados de tales políticas están a la vista. Según The Economist: “Brasil ha protegido a sus empresas de la competencia internacional. Esa es una razón por la cual, entre 41 países cuyo desempeño fue medido por la Ocde, su productividad manufacturera es la cuarta más baja”.
La economía brasileña viene enfrentando la recesión más prolongada de su historia (The Economist); la variación del PIB en el 2015 fue -3,8 por ciento y para el 2016 se proyecta en -3,5 por ciento. Aun cuando hay factores coyunturales, como la caída de los precios internacionales de los productos básicos y la depreciación del real, estos fueron acentuados por problemas de fondo, como la calidad de las políticas macroeconómicas y la corrupción que recientemente se empezó a ventilar.
En el frente fiscal hay serios problemas. El déficit fiscal aumentó de 2,0 a 10 por ciento del PIB entre el 2010 y el 2015, la deuda pública es el 70 por ciento del PIB, y su servicio alcanza al 7 por ciento del PIB. En su afán por reducir este desbalance, el gobierno viene aumentando la carga tributaria de las empresas, a costa de su competitividad.
Según el Doing Business 2016, Brasil tiene la décima primera tasa efectiva de tributación empresarial más alta del mundo (69,2 por ciento), ligeramente menor a la de Colombia (69,7 por ciento) que es la décima. Según la Ocde, el 88,4 por ciento del recaudo de impuestos directos proviene de las empresas y solo el 11,6 por ciento de las personas.
Por si fuera poco, Brasil es el país del mundo en el que los empresarios gastan más tiempo para pagar sus tributos: ¡2.600 horas/año! En comparación, la media de América Latina es 360 horas, y en Colombia, 239 horas.
La inflación está en 11,3 por ciento anual, por lo que el banco central subió la tasa de interés al 14,25 por ciento. Pero, dado que el banco no es autónomo, el ajuste de su tasa de intervención a los niveles requeridos le plantea un dilema, por sus impactos sobre el servicio de la deuda pública.
El sistema pensional es una bomba de tiempo. The Economist destaca cómo Brasil, con una población joven, gasta más recursos en pensiones (cerca del 12 por ciento del PIB) que Japón, que tiene una población más vieja y es una economía más rica. Las edades de retiro son bajas, los trabajadores públicos, los militares y los políticos pueden acumular varias pensiones y, como en Colombia, la pensión mínima es igual al salario mínimo.
Para completar ese complejo panorama macroeconómico, según The Economist, alrededor del 90 por ciento del gasto público está protegido contra los recortes, por la Constitución y las leyes.
En ese contexto, es muy complejo realizar los ajustes que la economía necesita para retornar a la senda de crecimiento que registró a comienzos del siglo. Por eso las calificadoras le quitaron el grado de inversión.
En síntesis, es evidente que Brasil no es un modelo de desarrollo económico para seguir en Colombia.
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