Reforma tributaria: ¿Coyuntural o estructural?

Publicado en la Revista MisiónPyme No 80, noviembre de 2014

La reforma tributaria presentada por el Gobierno al Congreso causó una sorpresa y generó debates por su justificación y su contenido. La sorpresa surge porque en la campaña presidencial que terminó en junio pasado ningún candidato mencionó el tema, pero, en cambio, varios expertos formularon la necesidad de una reforma tributaria.

Aun así fue sorpresa, porque mientras los estudiosos apuntaban a una reforma tributaria estructural, la presentada nace de problemas presuntamente coyunturales.

Justificación de la reforma

El Ministro de Hacienda justifica la reforma por tres razones: la necesidad de financiar gastos permanentes –el fortalecimiento de las fuerzas militares y los compromisos adquiridos en el paro agrario del año pasado– que se nutrían de impuestos temporales; la reducción de la renta petrolera por cuenta de la caída en la producción y la tendencia descendente de los precios internacionales; y la importancia de sostener la dinámica de la inversión pública en un entorno global de desaceleración.

No es razonable establecer gastos permanentes y financiarlos con impuestos temporales y anti-técnicos. Tampoco lo es que en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), publicado en junio, no se mencione el problema esperado para 2015, toda vez que era conocido que la vigencia del impuesto al patrimonio terminaría a finales de 2014 y que el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) se desmontaría gradualmente entre 2015 y 2017.

Con relación al precio del petróleo, desde 2013 hay análisis sobre la probabilidad de caída como consecuencia de la creciente oferta de hidrocarburos no convencionales. Esa previsión se está cumpliendo con una rapidez y en una magnitud que pocos esperaban. En este punto el MFMP fue muy optimista al suponer un precio de US$98 para 2014 y US$99 para 2015.

Por último, es evidente que ante la nueva desaceleración que está enfrentando el mundo, hay que fortalecer la dinámica del mercado interno. En ese contexto son claves las autopistas 4G y la construcción de las 300 mil viviendas gratis y las 200 mil con subsidios para los estratos 1 y 2; pero, como lo enuncia el Ministro, estos rubros no tienen un impacto de corto plazo en el gasto público.

Las medidas propuestas

En esencia la reforma busca recaudar el faltante de $12.5 billones para 2015 mediante la extensión de la vigencia del GMF hasta el 2018 –posponiendo su desmonte para 2019-2021–; la creación del impuesto a la riqueza en reemplazo del impuesto al patrimonio; y una sobretasa de tres puntos al CREE entre 2015 y 2018, junto con el aumento permanente de ese impuesto del 8% al 9% a partir del periodo gravable 2016.

Varios puntos han generado la polémica. Primero, se busca financiar no solo el 2015 sino todo el periodo del actual Gobierno. Pero se siguen financiando con impuestos temporales los gastos permanentes.

Segundo, no hay nada en la reforma que solucione los problemas estructurales que tienen las finanzas públicas y que han sido diagnosticados en diversos estudios nacionales e internacionales.

Tercero, la prolongación del GMF a pesar de las distorsiones que ocasiona en el mercado financiero; este impuesto induce una alta preferencia por efectivo, que frena la profundización financiera y su potencial impacto en el desarrollo económico. Según la Asobancaria, “la alta demanda por este medio de pago favorece las actividades delictivas, la evasión tributaria y la informalidad, que son elevadas en el país. Además, constriñe el desarrollo de otros medios de pago que son unos vehículos eficaces de inclusión financiera”.

Cuarto, crea el impuesto a la riqueza, que es otro impuesto anti-técnico pues grava el patrimonio, que es el motor del crecimiento de las empresas. Un ejercicio de Fedesarrollo (Tendencia Económica No. 146) muestra que este gravamen castiga a las empresas intensivas en capital y a las que tienen baja rentabilidad patrimonial.

Un aspecto poco mencionado es el impacto de ese impuesto sobre las pyme. Al respecto, un estudio del FMI, de 1994, señaló: “Como las firmas más pequeñas tienden a mantener una baja proporción entre deuda y títulos, la distribución de las cargas tributarias entre firmas pequeñas y grandes se sesga en contra de las pequeñas en el caso de un impuesto al patrimonio neto”.

Reforma estructural

La OCDE, organización a la que Colombia está en proceso de adhesión, resume el problema fiscal en los siguientes términos: “El sistema tributario colombiano recauda poco, crea distorsiones por medio de las diversas desgravaciones, regímenes especiales y tasas marginales relativamente altas, y la redistribución es baja o inexistente. Además, es un régimen complejo que genera altos costos administrativos y de cumplimiento, así como una amplia elusión y evasión de impuestos”.

Adicionalmente un estudio del Banco Mundial muestra que los beneficios y exenciones a los impuestos de renta e IVA pasaron de 127 a 201 entre 2000 y 2011. Ellos tienen un costo fiscal del 4.5% del PIB.

Por último, Christian Moller, del Banco Mundial, afirma: “Mientras que los impuestos y las transferencias reducen la desigualdad en cerca de 12 puntos Gini en los países europeos de la OCDE, la política fiscal en Colombia no parece tener un impacto redistributivo importante”.

Los anteriores elementos muestran las razones que le asisten al Consejo Gremial Nacional para solicitar al Gobierno que el proyecto de reforma tributaria solo financie el faltante de 2015 y que se conforme un comité de expertos para diseñar una reforma estructural.

La reforma estructural es necesaria para sustituir la colcha de retazos que actualmente es el estatuto tributario. Con ella, la política fiscal se debe convertir en una herramienta efectiva para mejorar la distribución del ingreso, no generar distorsiones a la inversión privada y contar con el margen de maniobra para su uso contracíclico.